Сравнительный анализ систем местного управления (на примере России, Казахсана и Украины)

СОДЕРЖАНИЕ.

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Теоретические основы местного самоуправления

1.2. Основные модели местных органов самоуправления: характерные особенности и общие черты

1.3. Методологические принципы исследования местных органов самоуправления

2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА, РОССИИ И УКРАИНЫ

2.1. Оценка эффективности органов местного самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай.

2.2. Определение уровня общественного доверия к органам местного самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай

2.3. Сравнительный анализ эффективности местного управления Казахстана, России и Украины

3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА

3.1. Политико – правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы децентрализации власти

3.2. Проблемы и компетенция местных представительных органов в сфере бюджетного администрирования

3.3. Механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления Казахстана и перспективы ее развития

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

 

ВВЕДЕНИЕ

Общая характеристика работы. В Казахстане отсутствует единая точка зрения на роль и место института местного самоуправления в решении вопросов социального развития территорий и гражданского общества. Современное демократическое государство основано на существовании института местного самоуправления, обеспечивающего оптимальное управление социальными процессами на местном уровне. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом не только повышения эффективности управленческой деятельности акиматов и маслихатов, но и обеспечения устойчивого развития гражданского общества в Республике Казахстан. Диссертация содержит новые научно обоснованные результаты, использование которых способствует решению данной прикладной проблемы.

Актуальность темы исследования. «Необходимо с учетом накопленного опыта проводить не только разграничение функций государственного управления и местного самоуправления, но и широко привлекать органы местного самоуправления к участию в реализации государственных функций, имеющих местное значение», отмечено в Указе Президента страны Н.А. Назарбаева «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» [1]. В связи с этим особую актуальность приобретают вопросы становления местного самоуправления как общественного института самоуправления и самоорганизации граждан, принимающих решения самостоятельно и под свою ответственность, исходя из своих интересов.

Как социальный институт местное самоуправление, оказывая значительное влияние на развитие гражданского общества, само подпадает под влияние социальных, социально-политических и социокультурных факторов – с одной стороны; а также политико-правовых и организационно-экономических – с другой. Институт местного самоуправления можно рассматривать в качестве краеугольного камня в построении эффективной системы управления современным обществом и государством, основанной на принципах демократии.

Проблема развития местного самоуправления в Казахстане имеет комплексный характер. С институциональной точки зрения – это организационно-правовые вопросы, связанные с децентрализацией власти, принятием законодательных актов и внесением изменений в систему управления государством. С функциональной точки зрения, система местного самоуправления является важным элементом гражданского общества, формой самоорганизации местных сообществ.

В соответствии со статьей 89 Конституции в Республике Казахстан, признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций. Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.

На сегодняшний день закон «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» отсутствует, хотя законопроект неоднократно вносился в Парламент, но так и не был принят из-за концептуальной неопределённости основных положений этого вопроса.

Вместе с тем, 9 февраля 2009 года был принят закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного управления и самоуправления». В этом нормативно-правовом акте были заложены организационно-правовые основы формирования в стране местного самоуправления как социального института. Законом были закреплены: основания для участия граждан в местном самоуправлении; права и обязанности членов местного сообщества, а также собрание (сход) местного сообщества для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления [2].

В определенной мере это способствует возрастанию значимости социальных аспектов институционализации местного самоуправления, которое в своем развитии опирается на институты и организации гражданского общества, различные формы самоорганизации, систему методов гражданского участия и реализации гражданских инициатив, а также национальные традиции совместного решения местных проблем.

Данными обстоятельствами определяется высокая научная актуальность социологического анализа проблем становления местного самоуправления и разработки механизма его институционализации, с учетом зарубежного опыта, социально-политических, политико-правовых, организационно-экономических и других факторов, что открывает широкие перспективы дальнейшего развития демократических процессов и гражданского общества в Республике Казахстан.

Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты местного самоуправления как института развития гражданского общества изучались и изучаются специалистами Казахстана, стран ближнего и дальнего зарубежья.

Организационно-правовым и политическим вопросам формирования и развития института местного самоуправления уделялось внимание в работах многих казахстанских ученых и политиков: Т.А. Алимбаева, С.К. Ахметова, З.К. Аюповой, М.Т. Баймаханова, К.Б. Берентаева, Л.Н. Бурлакова, Ж.Х. Джунусовой, Г.И. Досмагамбетовой, С.З. Зиманова, Л.Т. Жанузаковой, А.Б. Жумадиловой, Б.Г. Жусупова, Г.Н. Иренова, Б.А. Исаева, Р.К. Кадыржанова, В.Б. Косарева, М.М. Махмутовой, М.С. Машана, А.А. Нурмагамбетова, Н.С. Омарова, А.Н. Сагиндыковой, Р.С. Сакиевой, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, А.А. Таранова и др.

Вместе с тем, трудно выделить ученых, которые рассматривали только организационную, правовую или политическую специфику местного самоуправления, поскольку, как правило, они рассматриваются в контексте нормативно-правовой базы конкретной страны.

Экономические и финансовые проблемы формирования института местного самоуправления в Казахстане представлены в работах: К.Е. Аглешова, Е.М. Арына, К.Б. Берентаева, М.Т. Есенбаева, З.Х. Какимжанова, К.Н. Келимбетова, М.Б. Кенжегузина, К.Е. Кубаева, М.М. Махмутовой, Б.К. Мукиной, К.С. Мухтаровой, А.С. Серикбаева, К. Турисбекова, В.В. Храпунова и др.

Социальные аспекты проблемы формирования института местного самоуправления в Республике Казахстан, вопросы развития институтов гражданского общества и их взаимодействия с государством и местной властью отражены в работах отечественных ученых: Г.С. Абдирайымовой, С.А. Абдуллаева, М.А. Абишева, Н.А. Аитова, С.Б. Алимовой, М.С. Аженова, Г.Г. Акмамбетова, М.М. Ахметова, А.С. Балгимбаева, А.М. Байменова, К.У. Биекенова, К.Г. Габдуллиной, З.К. Шаукеновой, Л.Я. Гуревича, Ш.Е. Джаманбалаевой, З.Ж. Жаназаровой, А.Т. Забировой, С.Е. Жусупова, Д.К. Казымбетовой, А.К Кошанова, Б.А. Мухамеджанова, Ж.А. Нурбековой, А.Н. Нысанбаева, Т.Е. Омуралиева, К.Т. Оспанова, М.Ф. Пузикова, М.С. Садыровой, С.Т. Сейдуманова, А.Н. Силина, М.М. Тажина, Т.Б. Умбеталиевой, О.В. Чернышова, А.Ж. Шоманова и др.

Зарубежные авторы внесли значительный вклад в разработку теоретико-методологических основ, организационно-правовых и управленческих механизмов формирования и развития местного самоуправления, что отражено в трудах: С.А. Авакьяна, Г. Алмонда, Г.В. Атаманчука, А.Е. Балобанова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Р. Гнейста, Р. Дарендорфа, Г. Еллинека, А.А. Замотаева, В.Б. Зотова, С.М. Киричука, М.А. Краснова, А.В. Кружкова, Е. Мейера, И.И. Овчинникова, В. Острома, О. Оффердала, А. Токвиля, Ю. Хабермаса, Ф.А. Хайека, Э. Харлофа, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Г.А. Цветковой, В.А. Ясюнаса и многих других.

Особый интерес представляют работы российских ученых, посвященные социальным аспектам развития местного самоуправления и вопросам его взаимодействия с гражданским обществом. В контексте темы диссертационного исследования следует отметить работы: Л.С. Аникина, Г.Н. Гоголевой, З.Т. Голенковой, А.А. Гордиенко, Г.И. Грибановой, Ю.А. Дмитриева, С.М. Киричука, В.В. Маркина, С.И. Перегудова, А.Н. Силина, С.Г. Симонова, Ж.Т. Тощенко, О.М. Роя, М.Н. Руткевича, В.А. Ядова и других социологов.

Несмотря на большое количество научных работ, научно-практических конференций и «круглых столов», посвящённых рассматриваемой проблеме, необходимо отметить отсутствие комплексных разработок социологического характера, учитывающих социальные и политические факторы, а также социально-политические, политико-правовые и организационно-экономические условия институционализации местного самоуправления в Казахстане. Нередко в работах казахстанских авторов имеет место смешивание понятий местное государственное управление и местное самоуправление.

Недостаточная системная разработанность проблемы обусловила выбор темы, цели и задач исследования.

Цель диссертации – провести комплексный социологический анализ проблем местного самоуправления в Казахстане и разработать механизм его формирования как института развития гражданского общества.

В соответствии с основным замыслом, в работе поставлены следующие конкретные задачи:

1. Раскрыть природу и сущность института местного самоуправления, а также определить его роль в развитии гражданского общества.

2. Критически проанализировать зарубежный и отечественный опыт развития местного самоуправления.

3. Разработать социологический инструментарий для изучения общественного мнения по проблемам развития местного самоуправления.

4. Выявить предпосылки и необходимые условия институционализации местного самоуправления в Республике Казахстан.

5. Предложить возможные перспективы социологического решения проблем формирования местного самоуправления как института развития гражданского общества.

6. Дать социальный прогноз развития казахстанской модели местного власти, и основываясь на нем, разработать механизм поэтапной институционализации местного самоуправления в Казахстане.

В соответствии с поставленными целью и задачами объектом исследования являются различные формы местного самоуправления, оказывающие влияние на развитие гражданского общества в Казахстане.

Предмет исследования – процессы формирования местного самоуправления как института развития гражданского общества в Казахстане.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды зарубежных и казахстанских ученых, политиков и государственных деятелей, занимающихся проблемами развития местного самоуправления.

Теоретико-методологической основой данной диссертационной работы являются основополагающие положения общей социологии, социологии управления и политической социологии.

Представленная диссертация выполнена на основе комплексного подхода и общенаучных принципов познания, таких как: объективности, единства теоретического и прикладного анализа, сочетания исторического и логического анализа, раскрытия общего и особенного в процессах становления и развития предмета исследования, системности, детерминизма, верификации и достоверности полученных результатов.

Эмпирическая база и методы исследования. В диссертации использован общефилософский диалектический метод и апробированные методы общенаучного познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и моделирование. На теоретическом уровне были использованы сравнительно-исторический и структурно-функциональный методы.

В рамках диссертационного исследования широко использовались количественные и качественные методы конкретного социологического исследования – социологические опросы, экспертная оценка, а также методы компьютерной обработки первичной социологической информации с применением программных продуктов на основе Microsoft Excel. В качестве специальных инструментов социологического анализа автором были использованы приемы сравнения, методы статистических группировок, корреляционного анализа, субъективных оценок и анализа документов.

Информационная база исследования. В целях всестороннего изучения проблем формирования местного самоуправления как института развития гражданского общества в Республике Казахстан были использованы научные труды отечественных и зарубежных ученых и государственных деятелей, затрагивающих социальные аспекты проблемы, а также материалы «круглых столов» и научно-практических конференций, публикации периодических научных и массовых изданий, результаты социологических исследований.

В диссертации при сборе и анализе эмпирического материала по теме настоящего исследования в городе Павлодаре была проведена серия социологических опросов в виде стандартизированного анкетирования. Общее число респондентов, опрошенных в ходе проведенных исследований, составило 1387 человек. Так, в апреле-мае 2004 года было впервые опрошено 387 человек, что позволило апробировать инструментарий. После чего, в июне-июле 2005 года было опрошено 500 респондентов; и уже после доработки анкеты с включением дополнительных вопросов в июле-августе 2008 года было опрошено еще 500 жителей. Это позволило исследовать проблему в динамике и обнаружить общие тенденции, характеризующие процесс институционализации местного самоуправления.

Нормативно-правовую базу работы составили Конституция Республики Казахстан; Европейская Хартия о местном самоуправлении; законы «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», «Об административно-территориальном устройстве», «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного управления и самоуправления»; Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 гг.; Указ Президента РК «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года»; постановление Правительства РК «О концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений»; ежегодные послания Президента РК народу Казахстана и иные законодательные и нормативно-правовые акты.

В работе были использованы различные проекты Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

 обоснована взаимосвязь и взаимообусловленность процессов развития гражданского общества и местного самоуправления;

 на основе критического анализа зарубежного и отечественного опыта развития местной власти выявлена цикличность периодов централизации и децентрализации;

 разработан и апробирован социологический инструментарий для изучения общественного мнения по проблемам развития местного самоуправления;

 выявлены предпосылки и необходимые условия для дальнейшей институционализации местного самоуправления в Республике Казахстан;

 предложено социологическое решение проблем институционализации местного самоуправления и развития гражданского общества через систему социального партнерства;

 разработан механизм поэтапной институционализации местного самоуправления в Казахстане, с учётом национальной специфики, зарубежного опыта, а также сделанного диссертантом социального прогноза.

1) На защиту выносятся следующие положения:

1. Местное самоуправление – сложное и многоаспектное явление, совмещающее общественную и государственную природу, имеет глубокое социальное содержание как институт социального управления, позволяющий более полно удовлетворять потребности и интересы гражданского общества, создавать условия для самореализации граждан и организаций, раскрывать потенциальные возможности личности. Институционализация местного самоуправления, основанная на самоорганизации и интеграции граждан, социальных организаций, местных сообществ, социальных форм и институтов, способствует развитию гражданского общества.

2. Развитие местной власти представляет собой цикл чередования периодов централизации и децентрализации, обуславливаемых социальными и политическими факторами внутри страны, а также международным окружением. В этих условиях централизация и децентрализация, выступают объективно взаимодействующими, дополняющими и уравновешивающими друг друга сторонами одного процесса, способствуя устойчивому развитию государства и гражданского общества.

3. Использование авторского социологического инструментария позволяет выявить в ряде регионов Казахстана проблемы институционализации местного самоуправления, обнаружить общие тенденции, характеризующие этот процесс, а также произвести оценку деятельности существующих форм самоорганизации граждан и местного самоуправления.

4. В современном казахстанском обществе автором были выявлены объективные предпосылки институционализации местного самоуправления. К ним относятся: повышение политической роли маслихатов и расширение полномочий акиматов различных уровней; рост гражданской активности; возрастающий интерес жителей к участию в решении местных проблем, самоорганизации граждан и развитию местного самоуправления; а также исторические традиции самоорганизации, самоуправления и совместного решения местных проблем (сходы, советы аксакалов, советы самоуправления микрорайонов, комитеты общественного самоуправления, кенесы, курултаи и т.д.).

5. Развитию процесса институционализации местного самоуправления и формированию зрелого гражданского общества в Казахстане во многом способствует система социального партнерства органов местной власти с вузами, научно-исследовательскими центрами, консалтинговыми и неправительственными организациями, оказывающими образовательные и консалтинговые услуги, проводящими социологические исследования или предоставляющими иную помощь.

6. С учётом национальной специфики, зарубежного опыта и задач политического строительства, поставленных Президентом РК, наиболее перспективен в Казахстане механизм поэтапной институционализации местного самоуправления в течение десятилетия, важнейшим условием которой выступает децентрализация государственного управления и закрепление на стабильной основе доходных источников, отвечающих расходным полномочиям, исполняемым функциям и ответственности органов местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Результаты диссертационного исследования имеют как теоретическое, так и практическое значение. Теоретические и методологические положения диссертации определяются актуальностью социологического анализа современного состояния проблем и перспектив становления местного самоуправления как института развития гражданского общества, что позволяет сформулировать целостное представление о механизме его институционализации и послужит методологическим основанием для дальнейших комплексных исследований процесса развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

Работа имеет важное политическое и социокультурное значение, поскольку раскрывает и обосновывает практическую важность и необходимость самоорганизации и свободной реализации инициативы граждан, объединяя представителей различных социальных групп и организаций, тем самым способствует консолидации гражданского общества вокруг стратегического замысла Президента Н.А. Назарбаева.

Разработанный автором механизм поэтапной институционализации местного самоуправления в Казахстане может быть использован казахстанскими политиками и членами Правительства при формировании «Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан на период с 2010 до 2020 года». Основные положения и выводы диссертационного исследования могут представлять интерес для депутатов Парламента в качестве информационно-аналитических материалов к парламентским слушаниям Проекта Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».

Социологический инструментарий может быть использован в работе аналитических отделов и служб органов местной власти, что позволяет выявить местную специфику и особенности институционализации местного самоуправления, обнаружить различные тенденции, характеризующие этот процесс, а также произвести оценку деятельности существующих форм самоорганизации граждан и местного самоуправления в регионах Казахстана.

Основные положения и выводы данной работы могут использоваться в формировании обучающих программ, предназначенных для широкого круга представителей неправительственных организаций и политических партий, а также при создании материалов курсов переподготовки и повышения квалификации для государственных служащих и депутатов маслихатов.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе казахстанских вузов при изложении отдельных тем в лекционных курсах по дисциплинам «Социология» и «Политология».

Практическая значимость работы обуславливается неразрывным сочетанием в ней научно-теоретического и прикладного аспектов исследования. Выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать при разработке соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, а также при преподавании курсов: «Местное государственное управление», «Конституционное право Республики Казахстан», «Муниципальное право» и т.п.

На основе полученных результатов были сформулированы конкретные практические рекомендации, которые при желании могли бы стать базовым фундаментом для создания программ по укреплению и повышению социального статуса органов государственной власти. Также полученные результаты и рекомендации могут учитываться при разработке и утверждении специализированных программ развития, а также для улучшения взаимодействия местных органов власти и населения.

Практические рекомендации, которые сформулированы на базе результатов диссертационного исследования, на текущий момент учитываются в работе соответствующих подразделений аппарата маслихата г. Караганды. К примеру, решением сессии маслихата г. Караганды был создан «Комитет общественного доверия при Карагандинском городском маслихате», который стал диалоговой площадкой для представителей политических партий, «лидеров мнения», депутатов и представителей местной исполнительной власти по обсуждению общественно важных проблем города.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации изложены в научных публикациях автора и доложены на международных научно-практических конференциях и семинарах: «Европа: местное самоуправление и гражданское общество» международный семинар (гг. Париж, Страсбург, 2007), «Право, политика, экономика и СМИ» международный семинар (г. Москва, Московская школа политических исследований 2007), республиканском семинаре «Республиканская бюджетная школа», летней школе «Участие общественности в бюджетном процессе» (2007), семинаре федерального класса «Право, политика, экономика, СМИ» (г. Москва, 2006 г.:), республиканской школе НПО-2006«Участие НПО в бюджетном процессе: анализ, мониторинг, эдвокаси» (г. Алматы), международной конференции «Государство автономий и регионализм: испанский и международный опыт» (гг. Мадрид, Толедо, 2008) и др.

Сформулированные в настоящей диссертации выводы также изложены в научных публикациях: «Методологические аспекты оценки уровня общественного доверия к органам местного самоуправления» [62], «Некоторые подходы к определению эффективности органов местного самоуправления» [63],«О статусе запросов депутатов местных представительных органов» [64],«О некоторых вопросах администрирования местных бюджетов» [65], «Эффективное взаимодействие местных представительных органов и НПО – залог стабильности политической системы» [66], «О некоторых вопросах взаимодействия НПО и власти в процессе бюджетного администрирования» [67]. Опубликована работа «Взаимодействие местных органов власти и НПО в бюджетном процессе: путеводитель и руководство к действию».

Апробация диссертации состоялась также при обсуждении на заседании кафедры политологии факультета международных отношений Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева, а также на совместном заседании постоянных комиссий маслихата г. Караганды.

Структура работы определяется целью и предметом исследования, состоит из введения, трех разделов, девяти параграфов, выводов, списка использованных источников и приложения.

РАЗДЕЛ 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯМЕСТНЫХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Теоретические основы местного самоуправления

Построение демократического и правового государства в Республике Казахстан требует восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государственными органами, общественными структурами и гражданами. Как отмечает А.И. Соловьёв: «взаимоотношения государства и гражданского общества являются наиболее серьёзным фактором развития социального организма в целом. Понимание комплекса отношений этих контрагентов означает обнаружение возможностей трансформации общественной системы, её способности к самообновлению и саморазвитию» [3].

Государство необходимо и полезно, когда оно основано на принципах демократии и верховенства закона. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью социальной жизни, устойчивостью, адаптивностью, самоуправляемостью социальной системы. В результате данного процесса демократизации государственного управления местная власть становится актуальным компонентом эффективного функционирования гражданского общества.

Поскольку, если нет соответствия управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, и если противостоит естественному течению социальных процессов, то трудно надеяться на то, что такое управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм, гармоничность и динамику устойчивого развития.

С социологической точки зрения государство может рассматриваться как стихийно сложившийся и развивающийся социальный механизм самоорганизации общества [4]. Для социолога государство – это добровольный союз людей, признающих себя гражданами этого государства и находящих совместную выгоду в совместном существовании. Государство, выполняя властные функции, пытается уравновесить разнонаправленные потребности различных социальных групп и упорядочить социальные отношения в обществе при помощи мер социального контроля.

По мнению А.И. Кравченко и И.О. Тюриной система управления во всех обществах и во все исторические эпохи строилась вокруг распределения и контроля за дефицитными благами… все то, что способно удовлетворять повседневные потребности людей, приносить им пользу. Государство как социальный институт создаёт механизмы примирения разнонаправленных интересов, не позволяет конфликтам расколоть социум [5].

По мнению К.У. Биекенова и А.К. Садвокасовой «взаимонаправленный процесс формирования отношений между государством и гражданами должен осуществляться на принципах патриотизма, гражданственности, защиты интересов граждан. В этом случае государство не будет выступать в оппозиции собственным гражданам» [6].

Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев в лекции в Казахском национальном университете имени аль-Фараби в частности отметил, что «наука должна быть основой инновационной экономики. Важно изменить не только модель управления, но и отношение самих ученых к своей деятельности. Ученые будут непосредственно обращаться за финансированием в специализированные научные советы. За ними будет закреплена функция отбора научных проектов и принятие решений о выдаче грантов. За Министерством образования и науки и Комитетом науки сохранится административная функция обеспечения финансовых, материальных и технических аспектов. Также вводится новая система финансирования научной деятельности, которая будет состоять из трех компонентов – базового, программно-целевого и грантового. Все расходы на научные цели выводятся из системы государственных закупок. Правительством разрабатываются меры по привлечению бизнес-структур к финансированию НИОКР» [7].

По мнению С.Т. Сейдуманова: «социология – это особый феномен, который принципиально нельзя сводить лишь к науке. Её роль и функции значительно шире. По сути можно сказать о взаимозависимом процессе. Социология возникла на волне зарождения основ гражданского общества современного типа, и гражданское общество усиливается благодаря науке об обществе» [8].

Круг социальных явлений, обозначаемых социологами как «социальный процесс» достаточно широк. П.А. Сорокин под процессом понимал «любой вид движения, модификации, преобразования, перестройки или «эволюции», любое изменение данного логического субъекта во времени, касается ли оно изменения его места в пространстве, или речь идет о модификации его количественных или качественных аспектов» [9].

Из чего следует, что социальный процесс – это последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и её подсистем, выражающееся в изменении отношений между людьми и отношений между составными элементами системы. Т. Парсонс выделял четыре основные функции общества как саморегулирующейся, самовоспроизводящейся системы: адаптации, целедостижения, интеграции и воспроизводства структуры. Все функции одинаково важны и только целостность системы и выполнение каждой функцией своего предназначения является законом стабильности общества. Социальные изменения – это результат внутреннего взаимодействия тесно связанных между собой элементов социальной системы [10].

Одно дело, когда изменения происходят в рамках данного социального явления, не затрагивая его качественных характеристик, а другое – когда они выходят за пределы существующего качества, трансформируя социальное явление. Поэтому понятие «изменение» имеет более широкое значение по сравнению с понятием «развитие». Социальное изменение – это переход социального объекта из одного состояния в другое, происходящее с течением времени и вызывающее преобразование в организации общества, образцах поведения и мышления составляющих его индивидов и групп. Социальное развитие – это не всякое изменение, а лишь такое, которое связано с более или менее глубинными преобразованиями, ведущими к появлению новых социальных структур, общественных отношений, институтов, ценностей и символов. Система развивается, если изменения приводят к дифференциации и обогащению её составных элементов, а также отношений между ними [11].

А.Н. Силин отмечает, что: «общемировой тенденцией сегодня является муниципализация управления социальными процессами. Это связано с тем, что человек должен получать необходимую поддержку в той среде, где он живёт и работает, где легко оценить его подлинные потребности. Поэтому всё большая тяжесть принятия решений в сфере социального управления перекладывается на органы местного самоуправления [12]».

Методологически близко этому суждение А.М. Киселёвой: «местное самоуправление необходимо как способ оптимизации государственного управления. Современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление социальными процессами, если не гарантирует существование местного самоуправления, поскольку слишком сложны и разнообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы социального развития в центре. Децентрализация социальных решений является важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности» [13].

В проекте Концепции становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, разработанной Центром анализа общественных проблем отмечается: «местное самоуправление как непосредственное выражение власти народа, максимально приближено к населению, затрагивает интересы каждого гражданина, решает большинство его повседневных проблем. Важным моментом является то, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, одновременно выступает и формой самоорганизации граждан, стимулирует формирование гражданского общества» [14].

Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в современном обществе представляют актуальность для многих общественных наук, поскольку институт местного самоуправления – это сложный по своей природе и достаточно многообразный по формам, моделям и функциям феномен, включающий в себя социальные [15], политические [16], правовые [17] и организационно-экономические [18], аспекты.

Наиболее действенно и эффективно эти встречные процессы согласования стремлений, целей, настроений осуществляется на локальном уровне. Ведь большинству людей нет дела до того, что твориться в вершинах власти… они в лучшем случае имеют субъективное, отвлечённое мнение, но в то же время претендуют на знание того, что происходит там, где они работают и живут, в каком конкретном обличье предстают перед ними общегосударственные законы и нормативные акты» [19].

На сложность вопросов местного самоуправления, справедливо указывает И.И. Овчинников: «та проблема, которая сегодня обсуждается под названием «местное самоуправление», – это проблема не организации систем управления на местном уровне. Это гораздо больше: это вопрос организации всей системы государственного управления, который не может быть решен отдельно от вопроса организации государственного управления» [20].

Поэтому в настоящее время местное самоуправление становится основополагающим конституционным принципом организации власти любого современного демократического государства. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законодательством страны. Не является исключением из этого правила и Республика Казахстан. В статье 89 Конституции от 30 августа 1995 года признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Однако до настоящего времени Парламентом страны не принят закон «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», который должен развить положения Конституции. В этих условиях органы местного самоуправления не имеют соответствующих материальных и финансовых ресурсов для реализации функций и полномочий по решению проблем развития территории. Это не позволяет реализовать принцип эффективного использования каждым уровнем социального управления своих потенциальных возможностей.

Как справедливо отмечает Р.С. Сакиева, «одно лишь конституционное декларирование и отсутствие каких-либо условий (правовых, экономических, социальных) для реализации нормы конституции не только не раскрывает содержания понятия местного самоуправления, но и порождает ряд принципиальных вопросов: Что входит в систему местного самоуправления? Войдут ли маслихаты в систему местного самоуправления? Не будут ли дублировать выборные и другие органы местного самоуправления функции органов местного государственного управления? Если у органов местного самоуправления есть свои функции, то, в каком соотношении они будут с функциями местных органов государственного управления? Уточнения требует и вопрос о территориальной основе местного самоуправления. Существует проблема организации экономической и финансовой основ [21]».

Мнение А.Е. Балобанова подтверждает вышеозначенную проблему: «Местное самоуправление продолжает оставаться в центре активных дискуссий. Меняется характер дискуссий, действующие лица, акценты, но тема – местное самоуправления – сохраняется… Вопрос о характере, организации, задачах, полномочиях местного самоуправления – это вопрос о возможностях, границах, формах организации современной демократии и, одновременно, вопрос о механизмах и формах организации эффективного управления и развития на местном уровне» [22].

Мы полагаем, что предметом дискуссии является некоторый диалектизм природы и сущности местного самоуправления, которое не имеет точного и универсального научного определения и по-разному понимается экспертами и представителями гражданского общества – с одной стороны и представителями государственной власти – с другой. В этом вопросе диссертанту близка позиция К.Б. Берентаева, констатирующего факты того, что, «несмотря на многочисленные попытки, до настоящего времени не разработан и, соответственно, не принят Закон Республики Казахстан «О местном самоуправлении». Во многом это связано с тем, что в Казахстане отсутствует единая точка зрения на роль и место местного самоуправления в процессе государственного строительства в целом, снятии социальной напряжённости и формировании гражданского общества, решении вопросов социально-экономического развития территории, обеспечении устойчивого развития страны. В основе противоречивой и неадекватной оценки роли и места института местного самоуправления лежат как отсутствие единого понятийного аппарата, так и различное понимание сущности местного самоуправления разными слоями общества и населения» [23].

Попытаемся разобраться в этом непростом вопросе. Так, базовый документ – европейская хартия местного самоуправления, в статье 3 определяет местное самоуправление «как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [24]. Это официальный русскоязычный перевод. Однако в российской литературе имеются и иные переводы [25]. Наличие разных переводов привело к несовпадающим истолкованиям понятия местного самоуправления, содержащегося в Европейской хартии, что явилось поводом для специального анализа.

А.А. Замотаев, проанализировав как русские переводы, так и тексты Европейской хартии на английском и французском языках пришёл к выводу, что «с учётом неоднозначности англоязычных и франкоязычных терминов, определение местного самоуправления, данное в Европейской хартии, должно переводиться следующим образом:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения» [26].

По мнению автора, вышеуказанная дефиниция вносит определённую ясность в понимание социального характера природы и сущности местного самоуправления. В данном случае демонстрируется стремление государств, ратифицирующих положения Хартии не только укрепить административную самостоятельность местных от сообществ чрезмерной опеки со стороны центральной и местной государственной администрации, но и расширить предмет ведения органов самоуправления, ограничивая этим функции государства на местах.

В Большой Советской Энциклопедии под местным самоуправлением понимается один из видов государственного управления на местах, при котором население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством.

В кратком словаре-справочнике «Государственное управление», выпущенном Национальной высшей школой государственного управления при Президенте Республики Казахстан, местное самоуправление понимается как: «1) право и реальная возможность институций местной власти, избранной населением административной единицы территории Казахстана, по Конституции и законам свободно и самостоятельно под собственную ответственность регулировать и управлять делами общества и удовлетворять потребности местных жителей; 2) право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках Закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; 3) предполагает определённого рода независимость от центра самостоятельно решать свои внутренние проблемы» [27].

Думается, что вышеозначенная трактовка местного самоуправления официальным источником вызывает больше вопросов, чем даёт ответов, ссылаясь на несуществующий закон, который должен предусмотреть у субъектов местного само-управления наличие собственных полномочий, как по организации своей работы, так и по удовлетворению потребностей местных жителей.

На десятом пленарном заседании МПА государств – участников СНГ б декабря 1997 года был принят модельный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления». В статье 2 закона под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами государства. Вопросы местного значения решаются населением через избираемых представителей (коллегиальные органы местного самоуправления).

Вызывает интерес дефиниции современных учёных, в частности определение С. Митрохина, считающего местное самоуправление «разновидностью власти, которая формируется выборным путём и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания населению этих сообществ коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением, которая минимально отчуждена от населения, зависима от бюрократической иерархии государства, максимально ответственна перед населением, использует его инициативу в качестве управленческого ресурса» [28].

В понимании Э.В. Тадевосяна: «Местное самоуправление – особый вид управления, при котором функционирование какой-либо социально-политической системы осуществляется не извне, а автономно на собственной основе, при широком и активном включении её структуры в решение внутренних проблем» [29].

С.А. Авакьян определяет местное самоуправление как «деятельность самого населения местной территориальной единицы – территориального коллектива (местного сообщества) и его выборных органов по управлению его делами» [30].

В работе «Местное самоуправление: идея и опыт» В.Ф. Абрамов ссылается на более чем 30 других различных определений, среди которых интерес представляют следующие, принадлежащие классикам:

«Самоуправление – это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» (по Г. Еллинеку).

«Местное самоуправление – есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и населением» (по Н. Лазаревскому) [31].

Исходя из вышеприведённых источников, можно сделать вывод, что множество публикаций демонстрирует широкий разброс мнений, причем не только по частным вопросам, но и по фундаментальным вопросам понимания природы и сущности местного самоуправления. В целом, существующие разночтения можно свести к дискуссии: «Какой характер носит природа местное самоуправление: общественный или государственный?»

Первые теоретические основы учения об организации местной власти можно найти в работах А. Токвиля, Р. Гейста, Л. Штейна и др. В этих учениях можно проследить эволюцию концепций организации местной власти. Первоначально в качестве генерирующей идеи была выдвинута теория свободной общины. Теория имела свою привлекательность, поскольку опиралась на идеи неотчуждаемости, неприкосновенности свободной общины. Было сформулировано представление о том, что местное самоуправление осуществляется почетными представителями местного населения безвозмездно.

Сущность современного «социального» подхода наглядно иллюстрирует на примере законодательства России А.А Замотаев: «Местное самоуправление – это форма самоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементом института гражданского общества. В поддержку данного тезиса приводится статья 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя из данной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государство передает местному сообществу как самоорганизованной корпорации в целях повышения эффективности их реализации, а также в целях освобождения органов государственной власти от решения местных вопросов, не требующих значительной концентрации материальных и административных ресурсов» [32].

А. Жумадилова, ссылаясь историческую ретроспективу, утверждает, что «самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовывалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. «местное самоуправление» было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать что государства «вырастали» из самоуправляемых сообществ путём их объединения и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда очевиден вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государственности и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления» [33].

М.А. Краснов, придерживается мнения, что: «действительно, мало, где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка «такой подлинности» ещё не может быть совершенной… Таким путём общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная ещё, в чём конкретно может выразиться реальное самоуправление людей в территориальном разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления» [34].

Несмотря на справедливость приведённых доводов, полагаю, что для Казахстана в современных условиях данный подход является крайне утопичным в частности на фоне предусмотренной в законопроекте «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» экономической основе местного самоуправления, включающей имущество местного самоуправления и иное не запрещённое законом имущество. И финансовой основы, которую составляют: доходы от осуществления предпринимательской деятельности; денежные средства, полученные в результате самообложения населения; добровольные взносы юридических и физических лиц и иные источники.

При указанных обстоятельствах методологически необоснованной выглядела позиция И.А. Кубасовой, считающей, что «это оптимальное юридическое решение, которое позволит, с одной стороны, развивать инициативу населения снизу, расширять предпринимательскую деятельность, вовлекать в неё членов местного сообщества, создавать предприятия малого и среднего бизнеса. Доходы поступают в распоряжение населения, проживающего на территории местного сообщества. Мы даём реальные рычаги преодоления социального иждивенчества, которое осталось от прежнего (дорыночного) режима жизни людей.

С другой стороны, такая юридическая формулировка позволяет местному сообществу изыскивать средства «со стороны», привлекая их в качестве взносов и спонсорской помощи. При этом мы умышленно допускаем возможность участия в этом деле иностранных юридических лиц, общественных объединений и других организаций. Нельзя дать возможность органам самоуправления вводить новые местные налоги и сборы, законодательство не позволяет, чтобы они финансировались из государственного бюджета, форма же самообложения – это новый в нашем законодательстве правовой институт, который существует во всём мире» [35].

Проектом закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» 2000 года предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов районного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов.

В итоге законопроект 2000 года, предполагавший создание в Республике местного самоуправления исключительно на уровне волонтёрского движения подвергся справедливой критике ряда экспертов и был отозван Правительством из Парламента. В частности, польский специалист Ежи Регульский отметил, что понимание местного самоуправления, заложенное в проекте «не соответствует тому, что понимается под местным самоуправлением. Местные органы управления – это не добровольное объединение граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определённых задач» [36].

В свете сказанного, нам представляется, что значение финансово-экономической базы отрицать бесполезно, а при отсутствии финансовых средств наивно предполагать, что общество «проявит смекалку», скорее всего её проявят его деструктивные элементы – организованная преступность, коррупционеры, «теневые бизнесмены» и прочие, которые будут щедро одарять «добровольными взносами» органы самоуправления, лоббирующие их интересы. А если органы местного самоуправления в Казахстане начнут получать зарубежную помощь, особенно от экстремистских организаций, то это всё рано или поздно выльется в подрыв национальной безопасности.

Если вернуться к вопросу о генезисе теории местного самоуправления, то, по мнению А.А. Таранова «по мере усиления роли государства принципы «теории свободной общины» местного самоуправления не стали в полной мере соответствовать требованиям административного устройства. Именно усиление государственных начал в организации жизни на местах привело к появлению государственной теории самоуправления» [37].

В этой связи уместно вспомнить трансформацию местных учреждений в России в ходе проведения земских реформ. Земские учреждения в России, в период проведения земской реформы 1864 г., реализовали права общества и потребность государства в осуществлении наделения населения правом формировать свои учреждения и самостоятельно решать вопросы местного значения. Представители избирались в земские учреждения через систему выборщиков по сословным квотам. В последующем земская реформа создала земским людям условия не только решать вопросы местного значения, но и выполнять ряд государственных дел – судебно-административные (земский суд, чины местной полиции, чиновники), сбор налогов и доставка их в казну.

Интересный факт, но уже в те далеко не демократичные времена государство отдавало отчет в том, что необходимо находить разумное соотношение между центральной и местной властями в рамках законодательных положений.

Современная государственная теория самоуправления обосновывает, что самоуправление – часть государственного управления, поэтому все полномочия его органы получают от государства. В этой теории есть различные оттенки. Одни полагают, что руководители местных органов управления назначаются вышестоящими органами, поэтому не являются самостоятельными. Другие считают, что местное управление осуществляется не правительственными служащими, его органы не являются государственными, но выполняют функции государственного управления.

Г.С. Сапаргалиев отмечает у государства и местного самоуправления многие общие черты. Они состоят в том, что, во-первых, местное управление связано с государственным управлением, является продолжением осуществления управления со стороны государства местными делами; во-вторых, в управлении местными делами участвуют не только назначаемые сверху государственные служащие, но и сообщества местных жителей, их представители; в-третьих, местное самоуправление обладает разной степенью самостоятельности.

В то же время Г.С. Сапаргалиев настаивает на принятии идеи о признании местного самоуправления первичной ячейкой, звеном государственного управления. Представление о том, что местное самоуправление может быть полностью отделено от государственного управления основывается на идее о несовпадении интересов местного населения и государства. Государство не может безразлично относиться к вопросам местного значения. Предположения о том, что местное самоуправление, его органы в состоянии сами решить все вопросы местного значения, граничит с мифом о его всесилии [38].

Близкой по содержанию является позиция российского учёного А.И. Черкасова: «государство вероятно должно в той или иной форме присутствовать на всех уровнях своего административно территориального деления. Другое дело, что функционирование государственного механизма на местном уровне имеет свои особенности (значительная вовлечённость населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на центральном уровне степень разделения властей и т.п.). Хотя местные власти принимают решения и не от имени всей страны, и каждый местный орган выражает интересы лишь части граждан, последние всё равно являются населением соответствующего государства, проживающим на его территории» [39].

Таким образом, по мнению приверженцев государственной теории ключевым в содержании понятия местного самоуправления является реализация публично-властных полномочий, что является прерогативой государственной власти. В силу чего местное самоуправление – это наиболее приближенный к гражданам нижний уровень государственной власти. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти носит формально-декларативный характер и преследует цель расширения возможностей адаптации государственных структур к конкретным проблемам населения.

Следует отметить, что в последнее время в политической жизни Казахстана стал проходить период подмены одного понятия другим, то есть смешения содержания понятий местное государственное управление и самоуправление, трактовкой «местное управление». Этот парадокс может объясняться общими чертами у местного государственного управления и местного самоуправления: 1) организация по территориальному признаку; 2) реализация социального назначения посредством специальных органов, наделённых правом осуществлять властные полномочия; 3) возможность устанавливать налоги и сборы; 4) способность в рамках своей компетенции принимать нормативно-правовые акты; 5) право устанавливать и применять меры принуждения на всей территории своей юрисдикции.

По нашему мнению такой подход нацелен на дальнейшее укрепление позиций центральной власти, которой подотчётны местный и региональный уровни управления, фактически не обладающие серьёзной компетенцией и окончательное забвение в подмене содержания понятий института местного самоуправления в Казахстане.

С другой стороны следует не забывать о том, что государственное управление связано с использованием государственного аппарата для реализации целей государства; осуществляется в условиях разделения труда, при наличии высокого уровня социальной дифференциации членов общества; характеризуется наличием властных полномочий одних людей над другими, реализуется специально уполномоченными на это людьми, входящими в государственный аппарат; активно использует механизм организованного принуждения, опирается на систему разнообразных социальных санкций, применяемых за нарушение установленных ею норм.

Основываясь на разработках Ю.А. Дмитриева [40], автор отмечает отличительные свойства государственного управления: 1) право на принятие законодательных актов; 2) осуществление государственного управления в определённых правовых рамках; 3) охрана государственного суверенитета; 4) методы государственного принуждения.

Мы считаем, что принципиальное различие между местным государственным управлением и самоуправлением, в том, что органы местного государственного управления – назначаются центральной властью, органы местного самоуправления – избираются непосредственно гражданами, первые «осуществляют государственное управление и ответственны за состояние дел», а вторые «обеспечивают самостоятельное решение вопросов населением». Поскольку источником властных полномочий государственных органов является народ, делегирующий осуществление своей власти государственным органам (статья З Конституции РК), то источником деятельности органов местного самоуправления является население в тех границах, в которых образовано самоуправляющееся сообщество.

Местное самоуправление – это самостоятельный тип социального управления и разновидность публичной (общественной) власти. Государственная власть тоже осуществляет социального управление, но более высокого организационного порядка, осуществляя внешнее воздействие на систему местного самоуправления, поддерживая её интегрированность в общую метасистему государства. В реальной жизни оба института существуют, взаимопроникая, взаимодействуя между собой [41].

С социологической точки зрения критерий разграничения вопросов государственного и местного значения можно сформулировать так: государство взаимодействует с гражданами, а местная власть – с жителями. Можно утверждать, что гражданин является, прежде всего, жителем, а уж потом участником политических отношений.

Поэтому органы местного самоуправления должны не только избираться местным сообществом, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права, не только предусмотренные в соответствующем законе, но и подкреплённые реальной поддержкой государства. Причём при взаимодействии органов государственной власти с местным самоуправлением, первым следует придерживаться ряда принципов: 1) законности; 2) целесообразности; 3) равноправия органов государственной власти и местного самоуправления; 4) самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции; 5) недопустимости ущемления других муниципальных образований; 6) согласования интересов; 7) обеспеченности ресурсами; 8) взаимной ответственности; 9) гласности.

В научной литературе имеются и другие «промежуточные» научные подходы, стремящиеся объединить противоположные взгляды в единую концепцию:

А.М. Вторушин считает, что: «мировая практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно чётко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления выражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло своё отражение в современной трактовке этого понятия, поскольку функции местного самоуправления носят не только частноправовой, но и публичный характер [42].

Нам импонирует и позиция В.А. Ясюнаса, резюмирующего итоги дискуссии: «все теории, пытавшиеся провести чёткую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определяли какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак считался доминирующим. Многолетний опыт развития теории самоуправления позволяет нам сделать вывод, что проведение чёткой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему органов государственной власти, а от признания за ними собственных властных полномочий, наличия у них собственной материально-финансовой базы» [43].

Методологически необоснованно добиваться определения чётких границ между государством и местного самоуправления, которые находятся в процессе постоянного взаимодействия. К тому же сведение местного самоуправления к функции исключительно исполнительных органов противоречит признанию за ними собственных полномочий самостоятельного решения местных проблем, противоречит принципам самостоятельности и коллегиальности при формировании системы местного самоуправления.

Мы считаем, что местное самоуправление, являясь разновидностью социального управления, имеет особую природу, содержащую в себе элементы, как государства, так и гражданского общества. Конечно, формирование местного самоуправления происходит на основе объективных и субъективных факторов в конкретных исторических условиях на конкретной территории с конкретным политическим и экономическим строем, культурой, менталитетом и т.д. Поэтому в современных государствах существует разнообразная практика организации местного управления в соответствии с вышеперечисленными концептуальными подходами и не может существовать единого универсального подхода к формированию местного самоуправления, как и универсального рецепта лекарства для всех больных.

По мнению автора, в «чистом виде» по-видимому, будет трудно построить как «государственную», так и «общественную» модель самоуправления, поскольку применительно к странам СНГ, в первом случае речь идёт о развитии тоталитаризма, во втором случае местничестве или о полной анархии, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Критерием демократичности, развитости, практичности и эффективности модели местного самоуправления, скорее всего, будет служить пропорция соотношения государства и гражданского общества, учитывающая ряд экономических, социальных, культурных и политических факторов конкретного государства.

Думаю, что камнем преткновения в непринятии закона о местном самоуправлении в Казахстане явилось идеалистическое понимание некоторыми политиками и учёными общественной природы местного самоуправления. Методологически более правильным является принятие третьей парадигмы, совмещающей в себе и государственное и общественное начало, что будет являться стратегической целью. В тоже время, государственный аппарат в Казахстане имеет ряд сильных сторон, в отличие от общества. Поэтому формирование местного самоуправления следовало бы начать с включения органов местного самоуправления в систему государственной власти с системой соответствующего государственного контроля и подотчётности с поэтапным предоставлением местному самоуправлению новых полномочий, подкреплённых финансово-экономическими источниками. Таким образом, можно положить конец чрезмерно затянувшейся дискуссии о природе местного самоуправления [44].

Рассматривая сущность местного самоуправления, следует отметить сложность и многоаспектность рассматриваемого явления.

К примеру, определение местного самоуправления, содержащееся в указанной выше статье 3 Европейской хартии местного самоуправления, выделяет ряд необходимых ему черт: 1) право местных сообществ на местное самоуправление; 2) способность местных сообществ управлять негосударственной жизнью общества в рамках определённой территориального образования; 3) функционирование в рамках закона, предусматривающего, наряду с полномочиями, ответственность; 4) удовлетворение потребностей местного населения.

В нескольких аспектах рассматривает местное самоуправление Н.А. Шевчик: 1) один из видов социального управления; 2) одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему социального управления в гражданском обществе; 3) право граждан, населения данной территории на самостоятельное ведение местных дел; 4) деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; 5) форма народовластия [45].

 С точки зрения А.Е. Балобанова «местное самоуправление включает четыре уровня достаточно разных отношений: 1) местное самоуправление является элементом государственной системы, выражая основные установки и приоритеты внутренней политики государства; 2) местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной (общественной) власти и профессионального управления, связанного с таким специфическим объектом, как населенный пункт; 3) как самостоятельный уровень профессионального управления; 4) местное самоуправление является формой и способом самоорганизации людей.

 В таблице 1 продемонстрирована присущая каждому из этих уровней своя логика отношений и анализа. Эти разные логики отношений составляют разные основания, складывающие фундамент местного самоуправления. И разговор о местном самоуправлении, в полном смысле слова, – это разговор об этих разных его слоях, а также о взаимоотношениях и взаимодействии этих слоев между собой» [22, с. 9-10].



 Таблица 1 – Основные элементы системы местного самоуправления



Местное самоуправление

Основные единицы организации отношений и анализа

как элемент системы государства - система законодательства;

- система отношений между уровнями власти;

- построение баланса между интересами и ответственностью на разных уровнях власти (субсидиарность)

как самостоятельный уровень публичной (общественной) власти - принципы и механизмы, обеспечивающие выражение и согласование интересов жителей;

- принципы и формы участия жителей в управлении

как самостоятельный уровень профессионального управления - нормы и инструменты управления населенным пунктом и системами его жизнеобеспечения;

- организация деятельности системы управления

как форма и способ самоорганизации людей - принципы и формы организации повседневной жизни в разных социальных группах и организациях;

- формы и механизмы взаимодействия социальных групп и организаций



Интерес представляет представление А.А. Замотаева, позволяющее выделить следующие элементы системы местного самоуправления:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно гражданами:

 муниципальные выборы;

 местный референдум;

 отзыв выборных лиц местного самоуправления;

 голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

 сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

 выборных коллегиальных;

 выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления);

 невыборных – сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении:

 территориальное общественное самоуправление;

 клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения;

 собрания граждан по месту жительства;

 народная правотворческая инициатива;

 участие в публичных слушаниях;

 обращения в органы местного самоуправления;

 обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения в СМИ;

4) деятельность муниципальных служащих [32, с. 37-38]».

 

1.2. Основные модели местных органов самоуправления: характерные особенности и общие черты

 

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязях друг с другом, образуя систему местного самоуправления. Понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, то есть находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют в силу этого некоторую целостность.

В то же время по ряду причин следует отметить необходимость комплексного анализа проблемы:

– на уровне исследования местного самоуправления как подсистемы государства, должны быть рассмотрены нормативно-правовая основа местного самоуправления, проблемы разграничение полномочий между разными уровнями государственного управления, значение местного самоуправления для совершенствования управления социальными процессами;

– рассматривая местное самоуправление как систему организации муниципального управлении и местного развития необходимо исследование технологии и инструментария муниципального управления как особой сферы профессиональной управленческой работы, субъектов, механизмов и форм организации местного развития, отношений социального партнерства;

– характеризуя местное самоуправление как систему организации повседневной жизни людей, необходимо выявить социально-политические и социокультурные предпосылки, обусловливающие те или иные формы самоорганизации людей, особенности разных организаций, возникающих в этом процессе, задачи, формы и способы работы с этими организациями.

1 Попытка такого полномасштабного представления местного самоуправления в рамках данного исследования была бы явно преждевременной, поскольку не все указанные выше элементы местного самоуправления составляют проблемную область социологии.

2 Вместе с тем, диссертант считает, что для анализа местного самоуправления и разработки механизма его институционализации необходимо использовать междисциплинарную методологию исследования для учета основных движущих сил развития этого процесса, то есть социальных и политических факторов. Также необходимо учитывать социально-политические, правовые и организационно-экономические условия, то есть всё то, от чего зависит развитие института местного самоуправления в Республике Казахстан.

3 В основе выделения социальных факторов лежит такая связь, при которой одни социальные объекты являются причиной других. В качестве социальных факторов могут выступать деятельность людей, социальные институты, организации, окружающая материальная среда, потребности, интересы и т.д. Каждое социальное явление в одних условиях выступает в роли причины, в других в роли следствия» [11, с. 276].

4 Из чего следует, что местное самоуправление в одних условиях выступает как фактор развития гражданского общества, в других – гражданское общество является фактором, оказывающим влияние на становление местного самоуправления. В соответствии с чем, необходимо проанализировать понятие, сущность и природу гражданского общества.

В инициированной Президентом Казахстана Н.А. Назарбаевым Общенациональной программе политических реформ одним из основных направлений политической модернизации обозначено дальнейшее развитие гражданского общества. «Новое качественное состояние общества будет предполагать его самоорганизацию и саморегуляцию. Общество должно руководствоваться современной общедемократической концепцией постиндустриального гражданского общества, основанной на обеспечении оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов. В стране будет введена система местного самоуправления, приняты соответствующие законы» [46]. По мнению диссертанта, институт местного самоуправления сможет успешно функционировать лишь в условиях общедемократической концепции развития гражданского общества.

Для гражданского общества в отечественной науке была характерна длительная концептуальная неопределённость. И понятие «гражданское общество» появляется только в публикациях конца 1960-х годов, и долгое время сводится к интерпретации известного высказывания К. Маркса: «возьмите определённую ступень развития производства, обмена и потребления, и вы получите определённый общественный строй, определённую организацию семьи, сословия или классов – словом, определённое гражданское общество» [47].

Лишь начиная с начала 90-х годов, учёные [48] начали проявлять большой интерес к гражданскому обществу, чуть позже такие публикации появились и в казахстанских изданиях [49]. Словосочетание «гражданское общество» прочно вошло в обиход и международного научного сообщества и средств массовой информации.

Так, по мнению Л.М. Алексеевой «наиболее распространённым является определение, согласно которому гражданское общество – та часть граждан, которая входит в добровольно создающиеся организации и структуры, отражающие и отстаивающие их, граждан, интересы» [50].

К.С. Гаджиев приводит следующую дефиницию и пояснение: «гражданское общество – это система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей, будь то индивидуальных или коллективных. Эти интересы и потребности выражаются и осуществляются через такие институты гражданского общества как семья, церковь, система образования, научные, профессиональные и иные объединения, ассоциации, организации и т.д. Гражданское общество отождествляется в целом со сферой частных интересов, потребностей и т.д. частных индивидов» [51].

Данное определение, сформулированное ещё в период развала СССР, несколько устарело и было подвергнуто справедливой критике на страницах журнала «Саясат» З.К. Аюповой «В приведённом довольно пространном определении охвачено многое, но думается, не совсем простительно упущены правовые черты гражданского общества… Попутно можно отметить, что перечислив социальные, социокультурные и духовные сферы, К.С. Гаджиев упускает существенную сферу жизнедеятельности гражданского общества – экономическую, где в немалом объёме реализуются частные интересы и потребности частных индивидов» [52].

Интерес представляет социологическая дефиниция Л.С. Франка: «гражданское общество, есть как бы молекулярная общественная связь, изнутри сцепляющая отдельные элементы в свободное и пластически гибкое целое» [53].

Г.Г. Акмамбетов вероятно придерживается аналогичных взглядов и с морально-этической точки зрения и личностной позиции определяет гражданское общество «как союз индивидуальностей, объединённых по интересам, убеждениям и любым другим признакам» [54].

Аналогичным выглядит понимание гражданского общества французского политолога Ж. Керманна «как слагающегося из множественности межличностных отношений и социальных сил, которые объединяют составляющих данное общество мужчин и женщин без непосредственного вмешательства и помощи государства» [55].

Общество становится гражданским лишь на определенной стадии своего развития и формируется по мере экономического, политического развития страны, роста благосостояния, культуры и самосознания народа. Важнейшей предпосылкой формирования гражданского общества является возрастание значения человеческой личности. Мы считаем, что формирование и существование гражданского общества в странах Западной Европы было бы немыслимо без появления качественно новых социальных индивидов, имеющих своеобразные гражданские качества. Человек только тогда становиться гражданином, когда обладает высокими нравственными идеалами, передовым мировоззрением, основанном на сочетании чувства собственного достоинства, независимости, индивидуальности с уважением прав и свобод других граждан, неукоснительном соблюдении законов и правил общечеловеческого общежития. Такой новый тип личности находится в иных взаимоотношения с общественными и государственными институтами.

Без гражданской культуры бессмысленно говорить о гражданском обществе. Именно гражданская культура является отражением всего многообразия общественной жизни, гражданских прав и оказывает решающее влияние на утверждение социального статуса гражданина западноевропейских государств и отражает уровень осознания индивидом социальных проблем и его роли и места в их решении. В таком случае между заинтересованными группами граждан и государством устанавливается не только взаимодействие, но и взаимозависимость [56].

По справедливому утверждению Э.Я. Баталова: «в уровнях и механизме функционирования гражданской культуры есть много нюансов и специфики менталитета граждан каждого отдельного государства. В общем, следует отметить, что, во-первых, гражданская культура носит, прежде всего, политический характер, так как выражает интересы различных социальных групп. Во-вторых, не может быть гражданской культуры без приоритета интересов личности, гражданских прав над национальными правами и интересами. В-третьих, уровень гражданской культуры во многом определяет общекультурный уровень развития человека, гражданина, без чего, при той роли, что он играет в гражданском обществе невозможно его нормальное существование. Гражданская культура определяет фундаментальные ценности гражданского сознания и гражданского общества, которое может быть сформировано только при наличии высокой гражданской культуры его членов» [57].

Немаловажную роль в формировании гражданского общества играет культурный и информационный плюрализм, включающий в себя духовную жизнь и обеспечивающий гражданам полное удовлетворение потребностей высшего уровня. Это создает условия для развития культурной, нравственной и духовной жизни общества, что позволяет преодолеть феномен отчуждения личности. С социокультурной точки зрения, гражданское общество может развиваться лишь тогда, когда его члены имеют высокий уровень духовно-нравственного, интеллектуального, социального и психологического развития и способны к самостоятельным действиям при включении в тот или иной социальный институт.

Социальная основа формирования гражданского общества – участие граждан в общественных делах [58]. Институты гражданского общества включают: различные неправительственные организации и общественные объединения, национально-культурные центры, союзы (ассоциации) юридических лиц, политические партии, профессиональные союзы, религиозные организации и негосударственные СМИ и другие организации. Следовательно, общество основано на многообразной, разветвлённой социальной структуре, отражающей всё богатство и разнообразие интересов представителей различных социальных групп и социальных страт.

Таким образом, структурные элементы гражданского общества охватывают всю совокупность межличностных отношений, которые развиваются через систему социальных организаций и институтов, позволяя удовлетворять индивидуальные и коллективные нужды, потребности и интересы граждан.

Гражданское общество достигает высокого уровня развития только в условиях демократической политической системы. В условиях демократии отношения между властью и гражданским обществом строятся на основе публичного соглашения. Демократические процедуры в гражданском обществе основываются на публичном праве оценивать качество деятельности власти и на механизмах влияния на власть в интересах общества [59].

Думаю, более близким к истине является преставление о гражданском обществе А.Г. Володина как о «состоянии зрелости социума, ищущего равновесия на индустриально-капиталистическом базисе». В качестве веских доводов такой интерпретации гражданского общества автор приводит следующие факты: «К началу XIX века исторический процесс в Западной Европе привёл к формированию основных содержательно-функциональных параметров гражданского общества: расслоение синкретически нерасчленённой системы социальных отношений с тенденцией к обособлению экономики, политики, права как самостоятельных сфер деятельности; поощрение всей культурной системой новых (рационалистических) форм хозяйственной деятельности; появление личности, способной к суверенным поступкам, исходящим из понимания собственного интереса и т.д. Следствием развития этих процессов стало возникновение на исторической сцене такого субъекта, для которого мир созерцания уступил место миру действия, построенному на началах рациональности и целесообразности» [60].

Как было показано выше, в собственно теоретических исследованиях гражданского общества можно выделить две основные интерпретации его сущности, два различных понимания этого понятия. Одни авторы используют его для характеристики опредёлённого состояния социума. При этой трактовке гражданское общество идентифицируется с правовым государством. Которое, как отмечают С.И. Курганов и А.И. Кравченко: «основано на верховенстве права в обществе, гарантированности и незыблемости прав и свобод гражданин, взаимной ответственности гражданина и государства. Члены общества добровольно принимают на себя определённые ограничения и обязуются подчиняться общим законам. В правовом государстве источником законов выступает гражданское общество. Оно определяет собой государство, а не наоборот» [61]. Другими словами такой подход можно назвать «идеологическим» и многие современные страны пытаются прийти к цивилизованному обществу, в котором будут не только юридически закреплены, но и политически обеспечены основные права и свободы людей, в частности право на самоуправление.

Вторая принципиальная трактовка гражданского общества как отражения реальности, по определению А.И. Кравченко «охватывает всю совокупность неполитических отношений. Вычтем из всего многообразия общественных отношений, взаимодействий, статусов, ролей, институтов только те, что относятся к политической сфере. Оставшаяся часть, называется гражданским обществом. Оно включает семейные, кровнородственные, межнациональные, религиозные, экономические, культурные отношения, отношения различных классов и слоёв, демографический состав общества, формы общения людей и т.д., иными словами всё то, что неподконтрольно государству» [62].

Наряду с этим, понимание гражданского общества как особой сферы социума, по справедливому утверждению учёных Института социологии РАН «не означает разделения социального пространства на два тщательно отгороженных поля. Общество есть единое целое, между различными его сферами необходимы взаимосвязь и взаимодействие. Государство в силу присущей ему функции структурирования социальных отношений неизбежно влияет на жизнь автономной частной сферы уже тем, что создаёт те или иные, благоприятные или неблагоприятные, условия для её развития и функционирования. С другой стороны, гражданское общество выполняет функции «сцепления» социума, соединения частного и общественного интересов, посредничества между личностью и государством. Оно, с одной стороны, является полем, на котором развёртывается борьба разнонаправленных частных и групповых интересов, а с другой – активным фактором этого процесса» [63].

Вместе с тем плюрализм мнений вокруг идеи гражданского общества практически привёл к потере интереса к этой проблеме, поскольку дискуссия вокруг гражданского общества развернувшаяся в 90-х годах не только в Казахстане, описав круг, практически вернулась к начальной позиции, утонув в схоластических спорах о том, что входит в структуру гражданского общества, а что нет. Причем, по мнению О.П. Халабузарь «нельзя не признать, что возврат к исходной точке в рамках этих дискуссий отмечен перемещением на качественно новый уровень, уже хотя бы потому, что результатом обсуждений стала постановка и разработка проблемы… сравнительного анализа общественного развития стран Запада и Востока с точки зрения возможности и перспектив развития гражданского общества в странах третьего мира» [64].

Несмотря на вышеизложенные обстоятельства, на сегодняшний день по-прежнему нет точного научного определения понятия «гражданское общество». На взгляд сотрудников Института социологии РАН, «неустоявшийся характер теории гражданского общества, её важнейших категорий и понятий объясняется не только чисто гносеологическими трудностями и сложностью объекта познания. В немалой степени здесь повинно само историческое многообразие и своеобразие формирования гражданского общества в различных странах. С одной стороны, теория еще не освободилась от этого содержательного многообразия исторического опыта, а с другой – исторический опыт ещё не завершён и продолжает активно влиять на кристаллизацию теории» [63, с. 14].

В Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан (2006-2011 гг.), разработанной Национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте Республики Казахстан под гражданским обществом понимается «такое общество, где главным действующим лицом и субъектом общественных процессов выступает человек со всей системой его потребностей, интересов и ценностей. Гражданское общество подразумевает такой уровень развития общества, при котором обеспечиваются права и свободы граждан, созданы условия для их самоорганизации в целях реализации своих прав и интересов, участия в процессе принятия государственных решений» [46].

На ранних этапах исследования [65], автор предпринимал попытку систематизировать имеющиеся в научной литературе подходы к гражданскому обществу, разработав контур следующего определения:

Гражданское общество – это система экономических, социальных, политических и духовных отношений, связей и институтов, которые призваны удовлетворить нужды, потребности и интересы отдельных индивидов, социальных организаций, групп, общностей, институтов и общества в целом.

Вместе с тем, автору близка позиция А.Ю. Сунгурова, считающего, что «гражданское общество может быть представлено в виде специфического процесса коммуникации между государством и гражданином» [66]. При такой точке зрения понятие «гражданин» раскрывается через понятие «участие», т.е. через его деятельность в различных общественных организациях и институтах. Собственно, основная функция гражданского общества и состоит в подобном «посредничестве» – между частным лицом и лицами, принимающими решения. Именно такой подход – через возможности и способности к участию – является весьма распространённым в странах развитого гражданского общества. Через категорию «участие» в странах современных западных демократий раскрывается понятие «личности» и «гражданина». А право граждан на участие в формировании своей жизненной среды признано и регламентируется законодательными актами более чем 30 стран – членов ООН» [67].

Гражданское участие – важнейший принцип гражданского общества, и подразумевает включение, или вовлечение, управляемых в управление (в обсуждение и разработку политических, социально-экономических, культурных программ и проектов), влияние на принятие решений и контроль за их исполнением, самоуправление в рамках местного сообщества.

Из этого следует вывод, что гражданское участие – это непрерывный многоуровневый процесс социального взаимодействия между гражданским обществом и органами государственной власти, в разработке и принятии решений по проблемам, касающимся дальнейшего развития, как общества, так и государства. Причём этот процесс осуществляется между органами государственной власти и гражданским обществом в обоих направлениях, включая в себя: меры, способствующие пониманию, информированию участников; сбор мнений и предпочтений и выбор наиболее приемлемого варианта из возможных альтернатив и т.д.

Гражданское участие – это социально-политический процесс по вовлечению граждан в процесс принятия решений. Его эффективность напрямую зависит от правильности выбора уровня, формы и характера взаимодействия. Нам еще предстоит выучить правила защиты своих интересов путем самоорганизации, научить власть не только признавать объединения граждан, но и вступать с ними в конструктивные отношения, финансировать гражданские инициативы, видеть в партнерстве с местными сообществами перспективу преодоления многих локальных кризисов. Вовлечение в процессы местного управления различных форм самоорганизации и объединений граждан, вполне возможно уже сейчас. Для этого необходимы создание и отработка механизмов гражданского участия на местном уровне, закрепление соответствующих процедур, организация конструктивного диалога между представителями власти и неправительственными организациями.

У человека всегда есть выбор между активностью (в смысле действия по своему выбору и побуждению), с одной стороны, и пассивностью и бездействием с другой. Иногда мы предпочитаем, чтобы кто-то другой принимал за нас решения, но в большинстве случаев нам все же хотелось бы участвовать в этом процессе. Зачастую качество решения становится намного выше, если те, кого оно касается, принимали участие в процессе его выработки. Важным может стать вклад каждого человека, так как местное сообщество нуждается не только в материальных и финансовых средствах, но и в таких ресурсах, как время и умения, накопленные знания и практический опыт.

Некоторые независимые казахстанские эксперты [68], сходятся в оценках того, что «настоящее время большинство граждан либо не видят возможностей для участия в принятии решений, касающихся развития территории, либо не считают это необходимым, полагаясь на органы исполнительной и представительной власти. Между тем, в повседневной жизни они сталкиваются с подъездами и дорогами, требующими ремонта, неосвещенными улицами и отсутствием детских клубов, одинокими, забытыми всеми стариками на нижнем этаже и другими проблемами, которые возникают на территории проживания. Решить большинство из этих проблем возможно на местном уровне, но для этого необходимы, с одной стороны, заинтересованность и инициатива граждан, а с другой – открытость власти и соответствующая нормативно-правовая база».

На наш взгляд, необходимо различать понятия «участие в управлении» и «самоуправление». Так как управление есть, прежде всего, процесс, которой складывается из последовательности фаз: получения информации, её обработки, анализа, разработки альтернатив и предложений, принятия решения, доведения его до исполнителя и контроля, то участие в управлении уже может иметь своё место даже тогда, если будет локализовано какой-нибудь одной фазой. Самоуправление есть такое участие в управлении, когда оно затрагивает решающую фазу управленческого процесса – фазу выбора альтернатив или принятия решения. Это первый отличительный признак самоуправления от «участия в управлении». В качестве второго отличительного признака наличия самоуправления должно служить то, что при самоуправлении решающий голос в решении наиболее важных вопросов жизнедеятельности определённой территории, а это вопросы стратегии, перспектив развития территории, социального развития должен принадлежать жителям этой территории либо специальному выборному органу.

Наряду с этим следует отметить, что понятия «гражданское участие» и «местное самоуправление», обладают некоторой диалектической взаимосвязью и взаимообусловленностью, поскольку гражданское участие наряду с иными формами, включает в себя местное самоуправление.

Вместе с тем стоит поставить вопрос о реальных политических и правовых механизмах участия граждан в управлении делами местного сообщества, как станет очевидным, что реализовать эту идею далеко не просто.

Примером этого может являться проблема определения основных субъектов местного самоуправления. В соответствии со статьёй 89 Конституции субъектом самоуправления является всё население Республики Казахстан. Люди, составляющие абстрактный образ «население», могут иметь разный юридический статус: гражданина, иностранца и лица без гражданства. Если следовать логике вышеуказанной нормы, получается, что конституционным правом на самоуправление, наравне с гражданами республики обладают иностранцы и лица без гражданства, что и было закреплено в законе «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного управления и самоуправления». П. 3 статьи 39-1 этого документа оговаривает, что «иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества имеют право на участие в осуществлении местного самоуправления в пределах, установленных настоящим Законом или международным договором».

Прояснить ситуацию с определением основных субъектов местного самоуправления позволяет п. 2 статьи 2-1 вышеозначенного Закона «самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Аким области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, посёлка и аула (села) не входящего в состав аульного (сельского) округа, наряду с функциями государственного управления осуществляет функции органов местного самоуправления» [2, с. 34].

Местное сообщество – структура, представляющая собой местный уровень гражданского общества, удовлетворяющая основные нужды, потребности и интересы местных жителей. Сообщество обычно связывают с местом проживания (микрорайон, аул) или социальными группами с общими интересами, объединяющим людей. Для сообществ характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, эмоциональной глубиной и продолжительностью во времени.

Кроме того, местное сообщество – это ещё и структура, принимающая решения. И как метко подметил В.И. Патрушев «процесс, в ходе которого люди выступают с инициативой и действуют коллективно, основан на убеждении, что проблемы сообществ должны решаться в самих сообществах и что люди должны участвовать в делах, которые затрагивают их на уровне сообществ» [69].

Из чего следует вывод, что в настоящее время основными субъектами местного самоуправления в Республике Казахстан являются:

1) члены местного сообщества – то есть граждане, зарегистрированные по месту жительства на территории административно-территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление, а также иностранцы и лица без гражданства, имеющие постоянное место жительства на территории местного сообщества;

2) маслихаты – выборные органы, избираемые населением области (города республиканского значения и столицы) или района (города областного значения) выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление;

3) акимы различных уровней – главы местного исполнительного органа (в случае его создания), наделенные полномочиями местного государственного управления и функциями самоуправления, ответственные за состояние социально-экономического развития соответствующей территории – области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, посёлка и аула (села) не входящего в состав аульного (сельского) округа;

4) другие органы местного самоуправления – собрания (сходы) местного сообщества, которые проводятся для обсуждения вопросов местного значения путем прямого волеизъявления.

Диссертант вслед за С.М. Киричуком отмечает, что развитие местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур в механизме местного самоуправления. Важную роль в процессе развития самоуправления должны играть органы территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, улиц, кварталов, домов), а также деятельность местных общественных организаций и движений. Итак, главным субъектом местного самоуправления является местное сообщество, которое оказывается не просто совокупностью граждан, проживающих на определенной территории, а осуществляющими свое право на местное самоуправление [70].

Социологический анализ местного сообщества как наиболее перспективного субъекта местного самоуправления, позволяет выделить не менее значимую проблему разных социальных статусов, обусловленных возможностью выполнять различные социальные роли. В свою очередь роли и статусы определяются принадлежностью индивида к различным социальным общностям и организациям. Часть таких общностей существует устойчиво и долго, другие быстро распадается или трансформируется, одни из них постепенно переходят в фазу институционализации, другие существуют на неформальных основаниях и т.д. В социальных организациях выделяются лидеры, которые обладают большим влиянием, нежели другие их члены. Двигаясь в этой логике, мы легко понимаем, что реальным субъектом взаимоотношений часто являются именно лидеры социальных общностей, а не «население» в целом.

Мир отношений, складывающихся между реальными субъектами социальной жизни, которые по разным причинам считают для себя необходимым участвовать в решении вопросов местного значения, с социологической точки зрения, существенно отличается от того, который может быть представлен на основании логики, прописанной законодателем в статье 89 Конституции Республики Казахстан. И ограничивать понимание местного самоуправления только абстрактной юридической трактовкой «население» – значит закрывать возможность понимать многие существенные обстоятельства, определяющие жизнь и развитие не только конкретного населенного пункта, но поступательное развитие гражданского общества в целом. В данном случае целесообразно использовать формулировку «местное сообщество» или «члены местного сообщества», что более реально отражает сложившуюся социальную практику.

Предмет исследования возвращает нас к вопросу о «конечной цели» или критериях сформировавшегося гражданского общества.

Так, специалисты Института социологии РАН полагают, что «главными показателями зрелости гражданского общества всегда выступали наличие различных партий, в том числе оппозиционных, свобода слова и информации, соблюдение прав гражданина и – как результат – наличие в обществе определённого консенсуса или компромисса интересов всех слоёв, групп, партий и общественных организаций... Такой этап можно обозначить как состояние здорового консенсуса, когда в социальной структуре общества появляются достаточно мощные слои населения (составляющие значительное большинство), кровно заинтересованные в сохранении существующего положения, в его стабилизации» [63, с. 14].

Не могу не согласиться с такой трактовкой, однако в нашем случае, когда речь идёт о формировании гражданского общества в Республике Казахстан, требуется максимум конкретики. Сообразно этому, больший интерес представляет тезис А.А. Матюхина об основном смысле и значение гражданского общества, состоящего в том, что в нём через политические институты и государство будет воплощаться минимальное количество интересов и потребностей человека, гражданских прав и свобод. Главный массив последних должен реализовываться непосредственно через самоуправленческие начала [71].

Данное утверждение содержит весьма важный компонент – «самоуправленческие начала», которые в свою очередь создают условия для обеспечения повседневных нужд, потребностей и интересов каждого человека в отдельности, местного сообщества, а также общества в целом.

Тем не менее, и этого недостаточно, в силу чего, возвращаясь к анализу общества с точки зрения гражданского участия, вслед за экспертами следует выделить определённую эволюцию изменяющихся схем взаимодействия между властью и населением, которая по нашему мнению соответствуют процессу формирования гражданского общества:

Уровень 1. Отсутствие участия. Граждане отстранены от процессов инициирования, разработки и реализации программ. Смысл информирования состоит только в оповещении о решениях, в лучшем случае, идёт объяснение, но есть опасность того, что информация будет искажена.

1. Манипулирование – граждане получают искаженную информацию; если общественность вовлечена в проект, то реальные цели не доводятся до сведения общественности. Подлинная информация закрыта для общества.

2. Терапия – сначала принимаются решения, а потом ищутся объяснения их необходимости.

3. Информирование – идет информирование о готовящихся программах, их реализации и результатах. Информация не закрыта, но доступ к ней зависит от инициативы самих граждан.

Уровень 2. Символическое участие. Информация о процессах доступна, общественность может привлекаться только на этапе оценки потребностей; на этапе планирования, принятия решения и реализации идёт только информирование населения о ходе работы.

4. Консультации – при разработке городских программ привлекаются участвующие или заинтересованные лица. При обращениях граждан даётся подробное разъяснение о происходящих процессах. Однако, как и при получении любой другой консультации, нужно помнить, что рекомендации и пожелания, высказанные привлечёнными специалистами и структурами, не носят обязательный характер и могут не быть учтены.

5. Учет мнения – есть механизмы оценки нужд и потребностей местного сообщества, существует система работы с общественностью (общественные приёмные, «горячие телефоны» и пр.), законодательно закреплена обязанность государственных органов учитывать мнение общественности при разработке решений.

Уровень 3. Реальные полномочия. Возможность участия в процессе, влияния на решения и их контроля. Существуют сильные общественные организации, которые реализуют государственные программы, участвуют в их разработке.

6. Партнерство – возможность совместной реализации части государственных программ общественными организациями в рамках социального заказа или государственного гранта (субвенции). Равноправие общественности и органов власти в принятии решений.

7. Делегирование полномочий – государство передаёт часть своих функций управления местному сообществу.

8. Гражданское управление – у местного сообщества есть финансовая самостоятельность, достаточно широкие полномочия, независимость в принятии решений, и организационные возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно, то есть на сходах или собраниях. При этом единственным ограничением будет являться соблюдение общей законности действий, по основополагающему принципу гражданского общества и правового государства «не запрещённое законом дозволено».

Как было установлено, наивысшей степенью реализации гражданского участия является гражданское управление, основанное на самоуправленческой активности населения, осознании им своей ответственности за управление местными делами. Это и есть сформировавшееся гражданское общество, то есть стратегическая цель развития казахстанского социума. Основополагающим принципом и наиболее эффективным механизмом реализации инициативы гражданского общества является наличие развитой системы местного самоуправления.

Модель взаимодействия основных субъектов в развитии гражданского общества – местного сообщества и государства наглядно иллюстрирует специфику действия гражданского участия на разных этапах развития гражданского общества (рисунок 1).

 

 

 

Рисунок 1 – Модель взаимодействия основных

субъектов в развитии гражданского общества

 

В качестве подтверждения правильности сделанных выводов, приведём по этому вопросу позицию теоретика гражданского общества Ю. Хабермаса: «в процессе эволюции общества, в сознании людей росло «сознание морально-политической автономии», то есть они начинали всё более понимать, что сами должны принимать решения по нормам совместной с другими людьми жизни и эти нормы необходимо вырабатывать им самим, с учётом определённых традиций совместного проживания. В этом, по сути, и заключается главный принцип формирования гражданского общества» [72].

На сегодняшний день процесс гражданского участия в нашей стране можно оценить как промежуточный между уровнем учёта мнений и уровнем консультаций, так как формально, с точки зрения закона, имеется возможность учёта мнения граждан при разработке программ, разрешено подавать предложения по совершенствованию работы государственного управления и т.д. Однако на практике далеко не везде и не всегда в полной мере осуществляется процесс информирования, а также фактически не прописан и почти не работает механизм учёта мнений.

Согласно вышеупомянутой Концепции, развитое гражданское общество осуществляет следующие функции: 1) Поддержка, развитие и поощрение гражданских инициатив. 2) Обеспечение условий для добровольной интеграции людей в союзы, объединения на основе сближения интересов и для достижения определенных целей. 3) Обеспечение участия граждан в решении общегосударственных и местных проблем. 4) Защита прав и реализация интересов различных групп населения. 5) Общественный контроль за обеспечением прав граждан. 6) Утверждение общечеловеческих норм, ценностей и нравственных основ в обществе. 7) Гармонизация отношений власти, бизнеса и общественных институтов, создание условий для общественного согласия и уменьшения социальных конфликтов, разрешение социальных и иных конфликтов путем цивилизованного диалога. 8) Контроль и воздействие на государственные институты власти, обеспечение гражданского участия в системе государственного управления. 9) Содействие открытости и прозрачности в процессе принятия государственных решений. 10) Поддержка свободы СМИ и открытости информационного пространства [46].

Решающая роль в самоорганизации и развитии гражданского общества, на уровне решения местных проблем, принадлежит местным социальным группам, вовлекающим в этот процесс жителей, дающим им возможность участвовать в общественной жизни, формируя традиции самоуправления, проявляемые в жизни в виде демократических ценностей.

По нашему мнению, традиции самоуправления, формирующие гражданскую культуру и консолидирующие гражданское общество, можно культивировать через вовлеченность в социальную жизнь или, говоря другими словами, через позитивные переживания. Этот феномен формирования и взаимодействия социальной группы был открыт ещё П.А. Сорокиным, который писал о том, что «одним из необходимых условий самой возможности взаимодействия является наличие одинакового проявления… психических переживаний различными членами группы» [73].

С известной долей условности зарубежные специалисты выделяют 8 различных типов социальных групп: 1) Группы взаимопомощи – существующие для того чтобы помогать своим членам. Ими руководят люди, которые сами от этого получают пользу. Примером являются клубы пенсионеров. 2) Благотворительные группы – помогают другим людям, ничего не требуя взамен. Например, группы помощи одиноким старикам и больным людям, группы благоустройства двора, квартала, микрорайона. 3) Представительные группы – представляют и защищают интересы избравших их жителей. К таким группам относят различные комитеты собственников квартир (КСК), советы домов, кварталов, микрорайонов. 4) Группы интересов меньшинства – группы взаимопомощи, одновременно защищающие интересы меньшинств путём организации кампаний, просветительской, культурной работы. Примерами таких групп являются группы матерей-одиночек, группы национальных или сексуальных меньшинств. 5) Группы давления – предпринимающие активные демонстративные действия, по их мнению, отражающие и защищающие интересы всего сообщества. К ним можно отнести группы, борющиеся против создания во дворе автостоянки, вырубки деревьев и т.д. 6) Согласительная группа – создаётся местными властями с целью улучшения взаимодействия между властью и местными жителями путём привлечения последних в решение местных проблем. Например, представители городского отдела архитектуры и строительства, согласовывающие с председателями местных КСК строительство новых зданий. 7) Волонтёрские группы – представляющие интересы какой-либо значительной части местного сообщества и обеспечивающие различные социальные или духовные потребности для членов своей организации. Примером могут служить церкви, мечети, женские организации, скаутские движения, клубы и ассоциации по интересам. 8) Специальные группы – возникают только для организации какого-либо мероприятия, после завершения которого распадаются. К ним можно отнести группы организующие поездку болельщиков на футбольный матч, комитет по празднованию знаменательной даты и т.д. [74].

Как справедливо отмечает Е.С. Шомина «приведённая классификация весьма приблизительна, на практике многие из перечисленных организаций попадают под несколько категорий, потому что, как правило, выполняют несколько функций. Многие из организаций берут на себя информационно-обучающие функции, но при этом не исключаются и такие социальные задачи, как организация широких кампаний протеста против ущемления гражданских прав в области жилья и экологии, безопасности жизни и роста её стоимости. Все эти организации возникают по инициативе жителей, когда они начинают понимать, что отнюдь не всё зависит от властных структур – центральных или местных... Возможности даже самой умной и богатой власти имеют свои пределы. Муниципальная власть, действующая в условиях реформирования властной системы и одновременно, системы жилищно-коммунального хозяйства, не может дойти до каждого двора и подъезда» [75].

Таким образом, местное самоуправление, являясь разновидностью социального управления, имеет особую природу, содержащую в себе элементы государства и гражданского общества. Как социальный институт, местное самоуправление удовлетворяет разнообразные нужды, потребности и интересы местных сообществ, предоставляет широкие возможности для оперативного или более эффективного решения местных проблем, способствует реализации всего потенциала местного сообщества и направляет финансовые и материальные ресурсы в те сферы, которые население считает приоритетными.

 

1.3 Методологические принципы определения эффективности и уровня общественного доверия к органам местного самоуправления

 

Исследование и оценка уровня доверия и эффективности к органам местного самоуправления осуществлялось на основе научной методологии. Среди обширной научной литературы, которая была нами использована, отдельно следует отметить следующие специализированные работы: Басле М., Мак-Вити Э., Суэйлз Дж. К., где рассматриваются методологические проблемы оценивания региональной политики в условиях асимметричности информации, математические модели оценки эффектов и влияний различных региональных политик, перспективы их применения в практике оценивания региональной политики.

Маршаков В. в своей работе рассматривает «два основных подхода к оцениванию эффективности государственного управления - оценивание политик и программ (policy/program evaluation) и измерение результативности (performance measurement)».

В целом проведение оценки эффективности и уровня доверия местных органов управления мы разделили на 5 основных этапов:

1. Формулирование цели и задач исследования.

2. Разработка методики проведения исследования

3. Дизайн, составление индикаторов оценки эффективности и уровня доверия

4. Экспертное заключение по применяемой методике, индикаторам оценки

5. На основе высказанных замечаний и предложений внесение изменений и дополнений в систему оценки, сбор информации по каждому индикатору и сравнительный анализ.

После формулирования целей и задач, разработки методов, дизайна, составления индикаторов оценки нами были сформулированы две гипотезы, согласно которым 1. Местные органы государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом эффективно решают вопросы местного значения, а значит, именно они должны стать основой модели местного самоуправления Республики Казахстан. 2. В более чем 2/3 городов будет наблюдаться корреляция между уровнем эффективности и уровнем общественного доверия.

После этого создали экспертную группу, в которую вошли депутаты представительных органов и работники исполнительных органов, имеющие непосредственное отношение к объекту исследования. Всего 10 человек, в том числе: 2 депутата из местных представительных органов Российской Федерации, 3 депутата маслихата г. Караганды, 1 депутат г. Шымкент, 4 работника исполнительных органов г. Караганды и г. Шымкента.

Экспертам было задано 3 вопроса:

1. Можно ли с помощью примененных индикаторов оценить и измерить эффективность и доверие?

2. Какие дополнительные индикаторы можно включить?

3. Есть ли необходимость проведения оценки эффективности и уровня доверия местных органов управления?

 

На вопрос о необходимости проведения оценки, все эксперты ответили утвердительно.

Большинство экспертов одобрило предлагаемые индикаторы, показатели оценки.

Вместе с тем, поступило немало критических замечаний, которые были учтены и в систему оценки были внесены изменения.

Можно выделить несколько блоков замечаний:

1. Трудности, связанные с проведением сравнительного анализа эффективности городов разных стран, вследствие чего необходимо разработать более унифицированные показатели, т.к. предлагаемые показатели лишь частично оценивают эффективность деятельности органов местного самоуправления.

2. Необходимо больше внимания обращать на интегральные показатели поданным опроса населения, как отражение качественных характеристик работы. Данные показатели должны оцениваться по более высокой шкале оценки, чем отраслевые количественные показатели.

3. Необходимо провести оценку методом сравнения с предыдущим годом.

После заключения экспертов, в первоначальную систему оценки эффективности и доверия были внесены изменения и дополнения.

 

Методика проведения оценки уровня общественного доверия к органам местного самоуправления

Придание эмпирического смысла и свойства теоретическим понятиям очень сложная задача, тем более, когда это касается такого понятия как доверие.

Здесь необходимо отметить, что рассмотрение такого понятия как доверие в качестве цельного психологического и социального феномена, требует для качественного и глубокого анализа использования междисциплинарного подхода. При этом необходимо отметить такой аспект доверия, как доверие со стороны населения государственным органам власти. Научных работ, которые фокусировали свое исследовательское внимание на динамике и статике доверия в политической сфере, на сегодня очень мало. Глубокий анализ всех аспектов доверия со стороны населения государственным органам власти, учитывая происходящие в Казахстане реформы политической системы, абсолютно необходим для того, чтобы найти все механизмы повышения доверия к нынешней власти со стороны местного населения. Особенно это касается местных исполнительных и представительных органов.

Необходимо также учитывать многоаспектность доверия. Доверие  нельзя рассматривать однобоко, используя только один подход или показатель. К примеру, публикуемые рейтинги доверия не всегда отражают реальную картину.

Связано это с тем, что доверие - это совокупность оценок разных процессов, которые протекают в обществе в различных ее сферах: политической, социальной, идеологической, экономической. Таким образом, доверие фактические формируется из удовлетворенности населения активностью властей по работе в разных направлениях и по выполнению разных функций. Исходя из сказанного, доверие как многогранный феномен измеряли через следующие индикаторы:

 

Таблица 1.

Индикаторы Караганды Костанай Павлодар Новосибирск Петрозаводск Львов Донецк

Электоральное участие

Обращение граждан в МСУ

Соцопросы

Массовые акции (митинги, забастовки)

Total

 

• Электоральное участие по 5 бальной шкале в зависимости от степени участия от 10 до 20 %-1 балл, от 20 до 30= 2, 30-40 =3, 40-60=4, от 60 до 80 % -5 баллов.

• Обращение в МСУ по 5 бальной шкале в зависимости от роста обращений по сравнению с предыдущим годом, от 1 до 2 % = 1 балл, от 2 до 3=2 балла, от 3 до 5 =3 балла, от 5 до 7= 4 балла, от 7 до 10= 5 баллов.

• Соцопросы от 1 до 10 баллов по шкале согласно интегральной оценки по результатам опроса от 1 до 2 =0, от 2 до 2.5 =3, от 2,5 до 3=5, от 3 до 3,5=7 от 3,5 до 4=9 баллов

• Массовые акции, забастовки, связанные с требованиями к местной власти от 0 до 2 баллов, по шкале от 0 до 2-х допустимый уровень 2 балла, от 2-х до 4-х 1 балл, от 4-х и более = 0 баллов.

• Максимальное количество баллов – 22 балла. По шкале от 22 до 18 высокий уровень, от 17 до 15 средний уровень, от 15 до 10 низкий уровень, ниже 10 отсутствие доверия, негативная оценка.

Данные были получены из официальных источников, статистических сборников, контент-анализа печатных СМИ. Данные по опросам получены по результатам проведенного опроса.

 

Методика измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления.

При исследовании эффективности мы, прежде всего, исходили из того, что эффективность есть интегральная и структурированная характеристика управления, а значит, универсальных критериев эффективности управления не существует. Значит, при определении эффективности необходимо учитывать, как количественные показатели по конкретным отраслям, находящимся в компетенции объектов исследования, так и качественные показатели. В сущности, эффект есть показатель достижения требуемого результата, при этом в определенный промежуток времени с меньшими затратами [93].

При определении эффективности на результат могли повлиять такие факторы как:

• Отсутствие четкого разграничения компетенций органов местного самоуправления, а значит «четких правил игры» в одних городах и наличие в других, что поставило бы их в неравные условия.

• Большое различие в материальных и финансовых ресурсах и права распоряжения ими, т.е. несоразмерность компетенций и финансовых ресурсов для реализаций этих полномочий.

• Использование недостоверных данных;

• Отсутствие единообразной методики и показателей оценки;

• Отсутствие отраслевых показателей - индикаторов оценки в компетенции всех оцениваемых объектов.

• Главное требование - это соблюдение строго стандартной и одинаковой методологии сбора данных и исчисления индексов во времени и по городам, и необходимость подробного описания ее.

Поэтому при выборе конкретных городов главным принципом было сравнимость, т.е. схожесть, по компетенции и финансовым возможностям. При выборе отраслевых показателей-индикаторов, мы исходили из необходимости наличия такой компетенции во всех органах самоуправления.

Главная задача системы местного самоуправления – это решение на низовом уровне вопросов местного значения. Исходя из этого тезиса, вытекает следующий тезис: «чем лучше решаются вопросы местного значения – тем эффективнее работа системы местного самоуправления.

При измерении эффективности работы системы местного самоуправления мы исходим из априорного тезиса, что оно наделено конкретными полномочиями и функциями. В нее входят:

• Определенный вариант функции «ночного сторожа», если же говорить уже, то эту функцию можно назвать «поддержание правопорядка».

• Финансовые и экономические функции. Из них самым главным являются самостоятельное управление (формирование, утверждение и исполнение) местным бюджетом. Ниже по статусу можно выделить регулирование хозяйственной деятельности;

• поддержание инфраструктуры в рабочем виде (ремонт дорог, строительство новой инфраструктуры (дорог, школ, жилья, больниц, спортивных и культурных сооружений, библиотек и т.д.), коммунальное обслуживание населения и т.д.);

Принято выделять также дела «обязательные», «добровольные» [94].

«Обязательные дела» – это вопросы общегосударственного значения. Они должны реализовываться в обязательном порядке. Сюда можно отнести вопросы транспорта, водоснабжения, здравоохранения, общественной безопасности, образования, а также вопросы содержания и уборки улиц и т. д.

Номенклатура и объем этих «обязательных дел», в целом, зависит от фактической численности населения конкретной административной единицы. Также немаловажным здесь является экономические возможности этой «единицы».

«Добровольные дела» определяются и реализуются местными органами управления по своему желанию, после исполнения обязательных функций.

Несмотря на разные практики местного управления в разных странах, можно выделить одну общую тенденцию, характерную для большинства случаев функционирования системы местного управления. Она заключается в том, что происходит сокращение «добровольных дел» и в целом растет объема «обязательных дел». К примеру, в Германии «обязательные функции» составляют в среднем не менее 80 % от общего объема задач, которые решают местные органы власти. Другой пример – Финляндия, где закон четко установил обязанности местных властей, которые примерно составляют около 75 % от всего объема дел местной власти.

При измерении эффективности, мы в качестве индикаторов брали «обязательные дела», которые имеются в компетенции у всех исследуемых органов местного управления. Исходя из того, какой из видов деятельности достиг своего конечного результата (чем он – больше, тем результативнее деятельность). Таким образом, эффективность мы измерили через следующие индикаторы:

Таблица 2.

 

Индикаторы Караганды Костанай Павлодар Новоси-бирск Петро-заводск Львов Донецк

Ремонт городских дорог общегородского значения

Благоустройство дворов

Строительство объектов социальной сферы

Демографические данные

Миграция

Строительство жилья

Уровень безработицы

Уровень коррупции

Преступность

Удовлетворенность населения услугами органом МСУ (опрос)

total

 

• Уровень коррупции по 5 бальной шкале. Оцениваем путем выставления среднего индекса по формуле

А+B/2, где А индекс Трансперенси по каждой стране в целом и B интегральный индекс на основе проведенного самостоятельно опроса. Полученный средний индекс уровня коррупции оцениваем по 5 бальной шкале. От 0 до 2=2, от 2 до 2,25=4, от 2,25 до 2,50=6 балла, от 2,50 до 2,75 = 8 балла, то 2,75 до 3 = 10 баллов.

• Удовлетворенность населения услугами органов местного самоуправления по 10 бальной шкале (интегральный показатель по результатам опроса населения). От 0 до 0,25=1 балл, от 0,25 до 0,50=2 балла, от 0,50 до 0,75= 3 балла, от 0,75 до 1,0= 4 балла, от 1 до 1,25= 5 баллов.

• Вся используемые данные взяты из официальной статистики, данных официальных государственных органов, кроме результатов опроса, которое, проведено самостоятельно.

• Строительство жилья по 5 бальной шкале в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении. От 1 до 2 = 1 балл, от 2 до 3=2 балла, от 3 до 4 - 3 балла, от 4 до 5 - 4 балла, от 5 и более 5 баллов.

Учитывалось количество официально введенного в течении года в эксплуатацию жилья.

• Преступность по 5 бальной шкале в зависимости от % снижения по сравнению с 2006 г. От 0,1 до 1 % = 1 балл, от 1 до 5 %=2 балла, от 5 до 10 % 3 балла, от 10 до 20 % 4 балла, от 20 % и более 5 баллов.

Здесь стоит отметить, что происходит учет только официально зарегистрированных преступлений.

Сведения о числе зарегистрированных преступлений приведены по данным Министерства внутренних дел. (Убийство и покушение на убийство; изнасилование и покушение на изнасилование, бандитизм, разбой, грабеж, кража, нарушение ПДД, мошенничество, хулиганство, использование транспортных средств, которое повлекло смерть человека по неосторожности)

• Ремонт дорог общего значения по 5 бальной шкале, в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении. От 1 до 2 = 1 балл, от 2 до 4=2 балла, от 4 до 7 - 3 балла, от 7 до 10 - 4 балла, от 10 и более 5 баллов.

Учитывалась реконструкция существующих дорог общегородского значения, капитальный, средний, текущий ремонт и строительство новых дорог. За исключением асфальтирования внутриквартальных проездов, дворовых территорий.

• Безработица по 5 бальной шкале в зависимости от уровня безработицы в абсолютном выражении наконец 2007 г.От 2 до 3= 1 балл, от 1 до 2 =2 балла, от 0,8 до 1 = 3 балла, от 0,5 до 0,8 = 4 балла, от 0,1 до 0,5= 5 баллов.

Уровень безработицы – это доля безработных в пропорции к численности экономически активного населения. Измеряют ее в процентах. Уровень безработицы определяется посредством деления числа безработных, которые зарегистрированы официально в органах занятости на общую численность экономически активного населения.

К безработным обычно относят людей в возрасте, который устанавливается для того, чтобы измерить экономическую активность населения. Эти люди должны соответствовать сразу трем главным критериям: отсутствие работы (нет занятия, которое приносит экономический доход), активный ее поиск, готовность приступить к работе в течение определенного срока времени.

Экономически активное население – это часть населения, которая находится в определенном возрасте, установленным законодательством Численность экономически активного населения определяется сложением численности безработных и численности, занятых во всех видах экономической деятельности.

• Строительство социальных объектов по 5 бальной шкале, в зависимости от роста в % по сравнению с 2006 г. От 1 до 10 % = 1 балл, от 10 до 20 %=2 балла, от 20 до 30 % = 3 балла, от 30 до 50 % = 4 балла, от 50 % и более 5 баллов.

Строительство социальных объектов – учитывались все построенные и введенные в эксплуатацию в течение года объекты: спортивные сооружения, детские сады, средние и средне специальные образовательные учреждения, больницы.

• Демографическая ситуация по 5 бальной шкале, в расчете родившихся на 1000 человек в абсолютном выражении. От 1 до 5 = 1 балл, от5 до 10=2 балла, от 10до 15 = 3 балла, от 15до 20 = 4 балла, от 20 и более 5 баллов.

Учитывалось количество, родившихся живыми на 1000 населения.

• Ремонт и благоустройство дворов по 5 бальной шкале в расчете на 10 тыс. человек в абсолютном выражении. От 0,1 до 0,5 % = 1 балл, от 0,5 до 1 = 2 балла, от 1 до 1,5 = 3 балла, от 1,5 до 2 = 4 балла, от 2 и более 5 баллов.

Асфальтирование, установка детских площадок и благоустройство дворовых территорий.

• Миграция по 5 бальной шкале в зависимости от коэффициента миграционного прироста на 10000 человек за 2007 год. От 1 до 3 = 1 балл, от 3 до 5 = 2 балла, от 5 до 10 = 3 балла, от 10 до 20 = 4 балла, от 20 и более 5 баллов.

Учитывается миграционный прирост (убыль) на 10000 населения, человек. Миграционный прирост населения – это разница между количеством прибывших людей за определенный период на данную территорию и количеством выбывших за ее пределы за этот же период из этой же территории.

 

Методика проведения социологических опросов

Методологической основой нашего социологического исследования являлся очный опрос населения отобранных исследуемых городов посредством формализованного интервью. Выборка составила 1800 респондентов.

Причиной проведения опроса методом формализованного интервью послужила необходимость получения однотипной информации от каждого респондента, сравнения и классификации ответов для определения общественного мнения по широкому кругу вопросов, выяснения предпочтений.

Объектом исследования являлось взрослое население 7 городов: 3-х казахстанских,2-х российских, и 2-х украинских городов.

Выборка населенных пунктов: города, выбранные по принципу аналогии: отобранные города представляют 7 почти одинаковых типов (по численности населения, по административному статусу, примерно одинаковым финансовым ресурсам, компетенции.

Индекс доверия нами будет рассчитываться по формуле:

, где А – показатель позитивных ответов, В – показатель негативных ответов. Индекс варьируется от -1 до +1 и равен 0 если А=В. При создании индекса учитывались только прямые ответы на вопрос.

При проведении опроса мы ориентировались на методику исследовательской группы «ЦИРКОН», разработанную в рамках проекта «Граждане оценивают местное самоуправление» [95].

 

РАЗДЕЛ 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХСТАНА, РОССИИ И УКРАИНЫ

 

2.1 Оценка эффективности органов местного самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай.

Общая характеристика местного самоуправления Российской Федерации

Местное самоуправление в России довольно хорошо регулируется конституцией, так и целым рядом законов и подзаконных актов.

Главным нормативным актом, который регулирует большую часть вопросов местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому закону местное самоуправление осуществляется на уровне района, на поселенческом уровне оно отсутствовало.

После принятия этого закона главной задачей государственных институтов стала «организация местного самоуправления на уровне поселений». «Пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона был определен срок установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом - до 1 марта 2005 года» [96]. Для исполнения этого требования Федерального закона 15 декабря 2004 года был принят целый ряд законов: «законы о муниципальных образованиях, входящих в состав муниципальных районов области; Законы «О городских округах»; «О муниципальных районах» и т.д.».

Согласно нормам законов в России существуют 5 разных видов муниципальных образований: «сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения».

Границы этих муниципальных образований в последний раз были обозначены в 2003-2005 годах, тогда же был определен и их статус. Порядок изменения границ и многие другие аспекты были установлены Федеральным законом.

Согласно закону, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно законодательству система органов местного самоуправления включает в себя следующие элементы:

1. «представительный орган муниципального образования».

2. «контрольный орган муниципального образования».

3. «местная администрация».

4. «глава муниципального образования».

5. «иные органы местного самоуправления».

Экономическим базисом системы местного самоуправления является вся совокупность средств местных бюджетов, муниципальное имущество, а также имущественные права муниципальных образований. Согласно законодательству органы местного самоуправления имеют право создавать муниципальные предприятия и другие учреждения.

Любое муниципальное образование должно иметь свой бюджет («местный бюджет»). Отдельно стоит отметить, что к доходам местного бюджета относятся:

• добровольные пожертвования граждан.

• доходы от местных, региональных, федеральных налогов, сборов и штрафов.

• безвозмездные перечисления, трансферты и субвенции из бюджетов других уровней.

• доходы от муниципального имущества, прибыль муниципальных предприятий.

• иные законные поступления.

В целом, для местного самоуправления России в целом и двух исследуемых городов в частности характерны следующие проблемы:

1) недостаточная сбалансированность бюджетов.

2) утрата многих социально значимых объектов государственной и муниципальной собственности из-за приватизации.

3) незавершенность формирования корпуса муниципальной собственности.

4) недостаток средств в бюджете, отсутствие материальной базы, для того, чтобы реализовать собственные полномочия.

5) отсутствие широкого участия населения в процессах принятия решений по вопросам местного уровня.

Сейчас продолжается реформа местного самоуправления. Она выявила целый ряд серьезных недостатков, но при этом она показала жизнеспособность и устойчивость выбранной модели самоуправления.

 

Петрозаводск.

Петрозаводск – это город республиканского подчинения. столица Республики Карелия. Локализуется на северо-западе России. В 2004 году было образовано Петрозаводское городское поселение, а с 2005 года оно было преобразовано в Петрозаводский городской округ [97].

Петрозаводск является столицей Карелии. Протяженность Петрозаводска около 21,7 километров, площадь города - 113 кв. км.

Население города превышает цифру в 282 тысяч человек. В Петрозаводске проживает 35,3 % от всего населения республики Карелия.

Глава города Петрозаводска выбирается жителями города Петрозаводска сроком на 4 (четыре) года. Правовой статус и полномочия главы города Петрозаводск определяются Уставом города Петрозаводска (Решение Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года №XXIII-XXVI/418 редакция от 4.03.2008).

Совет депутатов города Петрозаводска - представительный орган городского самоуправления, обладающий правами юридического лица [98].

Статистическая информация получена из официальных данных администрации г. Петрозаводск и Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [99].

 

Ремонт дорог общего значения

В общей сложности в 2007 году на ремонт дорог из городского бюджета выделено средств на 89 % больше, чем в предыдущем 2006 году, выполнен ремонт дорожного полотна на площади более 100 тыс. кв.м. Рост составил 89 %.

 

Строительство жилья

Годовой объем ввода жилья в 2008году запланирован общей площадью 113 тыс.м², что на 59,15 % превышает показатели 2007года.

Всего течение 2007 года было введено более 71 тыс.м² жилья, что выше на 1 % к уровню 2006 г. В 2006 году ввод жилья в городе составил 70,314 тыс.м² или 124,7 % к уровню 2005 года.

 

Диаграмма №1 Строительство жилья за период с 2006 по 2008 г.

 

Уровень безработицы

Официальная численность зарегистрированных безработных в Петрозаводске в 2007 году составила 1 061 человек, что составляет 13,5 % от общего количества безработных по республике. Уровень безработицы в Петрозаводске в 2007 году составлял 0,7 % от экономически активного населения. Количество официально зарегистрированных безработных в городе в 2006 году составила 1 482 человека, что составляет 11,8 % от общего количества по республике. Уровень безработицы в 2006 году составлял 1 % от экономически активного населения. В итоге, в 2007 году уровень безработицы по сравнению с 2006 годом снизился на 0,3 %, а количество безработных снизилось на 28,4 %.

Таблица 3. Уровень безработицы за 2006-2007 годы г. Петрозаводск

Количество безработных Уровень безработицы

2007 1061 0,7 %

2006 1482 1 %

Разница -421 -0,3 %

 

Строительство социальных объектов.

Объем работ по Петрозаводскому городскому округу за январь-декабрь 2007 года составил 137,1 % к уровню января-декабря 2006 года (рост 37,1 %).

 

Демографическая ситуация.

В 2007 году в Петрозаводске резко изменилась демографическая ситуация: был отмечен рост рождаемости на 2,8 %, также произошло снижение смертности - на 8,2 %, таким образом, естественная убыль населения сократилась более чем 2,5 раза по сравнению с 2006 годом.

При этом численность трудоспособного населения Петрозаводска в 2007 году выросла всего на 1,5 % по сравнению с 2006 годом. В общем она выросла до численности около 170 тысяч человек.

 

Ремонт и благоустройство дворов.

В 2006 году было отремонтировано в целом более 2 500 квадратных метров. Бюджет составил 1,5 миллиона рублей, в 2007 году бюджет вырос до 7 миллионов, из которых 5 миллионов рублей ушло на ремонт асфальтового покрытия дворовых территорий и 2 миллиона ушло на ремонт и устройство детских спортивных площадок во дворах. Динамика роста бюджета позитивная и показывает рост затрат на порядок.

 

Преступность.

Всего зарегистрировано преступлений в 2006 г. - 17663, в 2007 г. - 14505. Таким образом, по сравнению с 2006 годом их количество снизилось на 18 %.

(Убийство и покушение на убийство; изнасилование и покушение на изнасилование, бандитизм, разбой, грабеж, кража, мошенничество, хулиганство, нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекшее по неосторожности смерть человека).

 

Миграция

Коэффициент межрегиональной (внутренней) миграции (КММ) на 10000 населения, человек, за 2006 год - 5,05 за 2007 год3,27. Рост

Миграционный прирост (убыль) (МП(У)) на 10000 населения, человек,за

2006 г. - 5,85, за 2007 г. - 17,21.

 

Таблица 4. Коэффициент межрегиональной миграции на 10000 населения, человек, за 2006 -2007 г.

КММ МП(У)

2007 3,27 17,21

2006 5,05 5,85

Разница -1,78 11,36

 

Новосибирск

Новосибирск на данный момент самое крупное муниципальное образование в России. Новосибирск входит в топ-5 самых значимых городов России.  Среди всех российских городов он занимает четвертое место по площади и третье место по численности населения. Новосибирск разделен на 10 административных районов: Дзержинский, Железнодорожный, Заельцовский, Кировский, Калининский, Ленинский, Октябрьский, Первомайский, Советский, Центральный.  Самыми густонаселенными районами являются: Ленинский район - около 270 тысяч человек (19,4 %), Калининский район - 171,3 тысяч человек (12,3 %), Октябрьский район - 171 тысяч человек (12,3 %) [100].

В городе проживает более 52 % населения Новосибирской области. Новосибирск основан в 1893 году.

С 28 сентября 1937 года Новосибирск стал административным центром Новосибирской области. Спустя шесть десятилетий с 13 мая 2000 года Новосибирск стал центром Сибирского федерального округа. Территория города на 1 января 2007 года составила 503,1 квадратных километров, численность населения составила 1,392 тысяч человек.

Бюджет города динамично растет и составил в 2007 году 30 852 809,8 тысяч рублей [100].

Главой города Новосибирска является мэр. Правовой статус, функции и полномочия мэра прописаны в Уставе города Новосибирска [101].

Совет депутатов города Новосибирска - представительный орган городского самоуправления, обладающий правами юридического лица.

Четвертый созыв городского Совета был избран гражданами в апреле 2005 года. В нем работают 40 депутатов.

Статистическая информация получена из официальных данных администрации г. Новосибирск и Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации [102].

 

Демографическая ситуация.

В 2007 г. естественная убыль населения уменьшилась с-4,1 человек на 1000 населения в 2006 году до -3,2 человек – в 2007 году.

В 2006 году на 1000 человек родилось 9,9, умерло 14,0.

В 2007 году родилось 11,0, умерло 13,8. Естественная убыль уменьшилась на 0,9 или 23 %

 

Уровень безработицы

Официальное количество зарегистрированных безработных в 2006 году в Новосибирске составило 6 631 человек. Официальный уровень безработицы составил 0,79 % от общей численности всего трудоспособного населения Новосибирска.

В 2007 году официальный уровень безработицы составил 0,58 % от численности трудоспособного населения, то есть за год произошло снижение на 0,21 %.

 

Строительство жилья

Всего за 2007 год введено жилья 918,4 тыс.м², а в 2006 году 827,2 тыс.м². Рост 11 %.

 

Диаграмма 2. Коэффициенты естественного движения г. Новосибирск за период 2004 по 2008

 

 

Строительство дорог общего значения

В 2007 г. проведена реконструкция дорожного полотна общей площадью 204,9 тыс.м², против 20,8 тыс.м² в 2006 г., капитальный ремонт 771,9 тыс.м², против 406,3 тыс. кв.м. в 2006 г., текущий ремонт 121,8 тыс. кв.м., против 85 тыс.м². в 2006 г. Итого 2006 г-678 тыс. кв.м., в 2007 -1274 тыс.м². Всего рост составил 86 %.

Благоустройство дворов

Всего в течение 2007 года уложено асфальтового покрытия на площади 312 тыс.м², установлено 152 детских городка. Рост 24 %.

 

Строительство объектов социальной сферы

Объем работ, по городскому округу за 2007 год составил 153,3 % к уровню 2006 года.

 

Миграция

Коэффициент межрегиональной (внутренней) миграции на 10000 населения, человек, за 2006 год - 1,21 за 2007 год4,18.

Миграционный прирост (убыль) на 10000 населения, человек, за 2006год - 11,76 за 2007 год - 13,9.

 

Преступность

Всего зарегистрировано преступлений в 2006 г. 95,509в 2007 г. 94,858. Таким образом, по сравнению с 2006 годом их количество снизилось на 0,7 %.

(Убийство и покушение на убийство; изнасилование и покушение на изнасилование, бандитизм, разбой, грабеж, кража, мошенничество, хулиганство, нарушение правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекшее по неосторожности смерть человека)

Диаграмма 3. Строительство дорог г. Новосибирск за период 2005-2008 г.

 

Таблица 5. Коэффициент межрегиональной миграции на 10000 населения, человек, за 2006 -2007 г.

 

КММ МП(У)

2007 4,18 13,9

2006 1,21 11,76

Разница 2,97 2,14

 

Оценка эффективности органов местного самоуправления в г. Донецк и Львов (Украина).

 

Общая характеристика местного самоуправления Украины.

Согласно статьи 7 Конституции Украины «в Украине признается и гарантируется местное самоуправление» [103].

Вопросам местного самоуправления посвящен раздел 11 Конституции Украины. Согласно статьи 140 Конституции Украины: «Местное самоуправление является правом территориальной общины – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины. Местное самоуправление осуществляется территориальной общиной в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы. Вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов. Сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества» [138].

Согласно Конституции Украины и Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» к ведению территориальной общины отнесено решение 28 вопросов местного значения [104]. К ним относятся:

1. «Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в коммунальной собственности территориальной громады.

2. Утверждение и выполнение бюджета самоуправляемой административно-территориальной единицы, установление и упразднение местных налогов и сборов в соответствии с перечнем, установленным законодательством и в границах предельных размеров ставок.

3. Комплексное социально-экономическое и культурное развитие соответствующей территории.

4. Создание, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, организаций и учреждений, а также контроль за их деятельностью.

5. Содействие расширению жилищного строительства и содержанию жилищного фонда и нежилых помещений.

6. Сбор, транспортировка, утилизация и обезвреживание бытовых отходов и захоронение трупов животных.

7. Организация благоустройства и озеленения населенных пунктов, тушения, озеленения и переработки породных отвалов угольных шахт.

8. Организация ритуальных услуг и обслуживание кладбищ, захоронение бездомных.

9. Организация стоянок и парковок автомобильного транспорта.

10. Организация энерго,- газо,- горюче-теплоснабжения населения и объектов, пребывающих в коммунальной собственности территориальной громады.

11. Организация водоснабжения и водоотведения.

12. Организация местных рынков, ярмарок, содействие развитию всех форм торговли.

13. Создание необходимых условий для обеспечения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

14. Организация транспортного обслуживания населения, обеспечение населения услугами связи.

15. Регулирование планирования и застройки территории города.

16. Организация охраны, реставрации и использования памятников истории, культуры, архитектуры и градостроительства, парковых площадей, парковых и усадебных комплексов природных заповедников.

17. Обеспечение получения детьми полного общего среднего образования, содействие деятельности учреждений образования.

18. Создание условий для развития физической культуры и спорта в административно-территориальной единице.

19. Обеспечение медицинского обслуживания и санитарного благополучия населения в пределах, установленных законом.

20. Регулирование использования и контроль используемых земель, иных природных объектов местного значения на территории города.

21. Участие в планировании и организации охраны окружающей среды.

22. Социальная защита и содействие занятости населения, привлечение инвестиций для создания новых рабочих мест.

23. Название (переименование) улиц, переулков, проспектов, площадей, парков, скверов, мостов и других сооружений, расположенных на территории населенного пункта.

24. Участие в обеспечении законности правопорядка, охрана прав и свобод и законных интересов граждан, организация милиции, финансируемой за счет средств территориальной громады.

25. Организация информационной службы, содействие деятельности средств массовой информации.

26. Строительство и содержание местных дорог.

27. Принятие устава территориальной громады.

28. Организация и содержание местных архивов» [104].

Законодательство Украины определяет достаточно широкую материальную и финансовую базу местного самоуправления: «движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие денежные средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов. Территориальные общины сел, поселков и городов могут объединять на договорных началах объекты коммунальной собственности, а также средства бюджетов для выполнения совместных проектов или для совместного финансирования (содержания) коммунальных предприятий, организаций и учреждений, создавать для этого соответствующие органы и службы. Государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление. Затраты органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством» (ст.142 Конституции) [104].

Основная часть вопросов, касающихся организации системы местного самоуправления, а также вопросы формирования, деятельности и ответственности органов местного самоуправления определены законом Украины от 21 мая 1997 года N280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине».

В целом, процесс становления местного самоуправления Украины за годы ее независимости свидетельствует о её противоречивом характере и в настоящее время обсуждается вопрос о дальнейшей модернизации местного самоуправления с целью повышения ее эффективности. Хотя в то же время, практически все политические силы считают, что проведение политической реформы, не должна в принципе изменить существующею систему местного самоуправления.

 

Донецк.

Донецк - город в Украине, является административным центром Донецкой области.

Общая площадь города составляет 385 кв. км. Население 1, 016 194 чел.

«Территория г. Донецка разделена на следующие районы: Буденновский (площадью - 25 кв.км.), Ворошиловский (площадью - 10 кв.км.), Калининский (площадью - 19 кв.км.), Киевский (площадью - 33 кв.км.), Кировский (площадью - 68 кв.км.), Куйбышевский (площадью – 51 кв.км.), Ленинский (площадью - 37 кв.км.), Петровский (площадью - 57 кв.км.), Пролетарский (площадью - 58 кв.км.). На территории г. Донецка расположен город Моспино и поселок городского типа Ларино» [105].

Согласно Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине», Донецким городским советом был принят «Устав территориальной громады г. Донецка», который является основным нормативно-правовым актом территориальной общины. Устав был принят в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления, с Конституцией Украины, законом «О местном самоуправлении в Украине» и другими законами Украины [106].

Ниже можно перечислить организации, которые относятся к органам городского местного управления в Донецке:

• Донецкий городской совет,

• исполнительный комитет, отделы и управления системы местного управления,

• постоянные комиссии городского совета,

Отдельно стоит отметить Донецкого городского голову («главу»).

Районные советы работают в рамках полномочий, которые определены решением городского Совета. Совет из числа депутатов выбирает председателя районного совета. Председатель также имеет одну функцию: он возглавляет исполнительный комитет районного совета.

Численность депутатов Донецкого городского совета равна 90 человек.

В Донецке действуют следующие районные советы: «Ворошиловский; Калининский; Киевский; Кировский; Куйбышевский; Ленинский; Буденовский; Петровский; Пролетарский».

Статистическая и другая официальная информация получена из официальных данных городского совета г. Донецка и Государственного комитета статистики Украины [107].

 

Ремонт дорог общего значения

В 2007 г. реконструкция, капитальный и средний ремонт автодорог 358,8 тыс.м2, текущий ремонт - 220,0 тыс. м2, отсыпка – 116,8 тыс. м2 автодорог (всего - 111,8 млн. грн., 812 тыс. м2 );

В 2006 г. Было отремонтировано 741,01 тыс. м2 дорог на сумму 104,572 млн. грн., в том числе. Рост за год составил 9,6 %

 

Строительство жилья

В 2006 году введено в эксплуатацию 207 тыс. м² жилья, в 2007 году 234,3 тыс.м2. Рост за год составил 13,1 %

 

Уровень безработицы

В 2007 году уровень безработицы в Донецке экономически активного населения, вычисленный на основе методологии Международной организации труда, равен 5,5 %. По сравнению с 2006 годом произошло снижение на 0,5 %

 

Строительство социальных объектов.

Объемы работ выросли за 2007 год на 14,4 %, по сравнению с 2006 годом, объемы работ по завершению строительства за год увеличились на 18,2 %.

 

Демографическая ситуация.

В течение 2007 года численность населения уменьшилась по сравнению с 2006 г. на 0,8 %. Число родившихся за 2007 год выросло по сравнению с 2006 годом на 3,7 %.

Коэффициент рождаемости вырос с 8,6 до 9,0 новорожденных в год на 1000 жителей. В 2007 году количество умерших выросло на 0,5 % по сравнению с 2006 годом.

Коэффициент смертности в целом вырос с 17,7 до 18,0 умерших в расчете на 1000 жителей.

 

Ремонт и благоустройство дворов.

По утвержденной программе в 2007 г. «Мой двор, мой подъезд» произведена установка детских площадок 15тыс. м2, по сравнению с предыдущим годом рост 12 %.

 

Преступность.

Всего в 2006 году было зарегистрировано 16625 преступлений, в 2007 году количество снизилось до 15121 преступлений. То есть за год произошло снижение на 9 %.

 

Миграция

В 2007 г. по сравнению с 2006 г. отрицательное миграционное сальдо практически осталось без изменения: за 2007 год в область переехало 17,7 тысяч человек, а уехало 18 тысяч человек.

 

Львов.

«Львов - город областного значения, административный центр Львовской области, региона Галичина. Население города составляет 735 000 человек. Бюджет города составил 237,989 миллиона гривен» [108].

Если просмотреть «Устав г. Львова (Статуту територіальної громади міста Львова, № 1649 від 28.03.2002)», то можно резюмировать, что к системе городского самоуправления этой административной единицы относятся:

- «Территориальная община города Львова;

- Львовский городской совет;

- Львовский городской голова;

- Исполнительные органы Львовского городского совета» [109].

Также стоит отметить, что Львов разделен на 6 районов. Каждый из этих районов «имеет собственные управленческие органы:

• Зализнычный (Залізничний)

• Лычаковский (Личаківський)

• Сиховский (Сихівський)

• Франковский (Франківський)

• Шевченковский (Шевченківський)

• Галицкий (Галицький)» [108]

Помимо этих 6 районов, в состав Львова также входят:

• «город Винники

• поселок Рудно

• поселок Брюховичи» [108]

Количество депутатов Львовской городской рады составляет 90 человек. Бюджет города в 2008 году составил сумму 1306670,3 тыс. гривен.

Устав города гласит, что местные институты городского самоуправления и должностные лица, которые их представляют обязаны осуществлять свои функции вне зависимости от органов исполнительной власти. Также организации исполнительной власти не имеют права регламентировать деятельность и издавать законодательные акты по тем вопросам, которые отнесены к компетенции городского самоуправления.

Львовский городской совет является представительным органом территориальной общины и осуществляет от имени общины функции и полномочия городского самоуправления, определенные Конституцией и законами Украины.

Львовский городской совет формируется путем свободных выборов, а его депутаты осуществляют свои полномочия на общественных началах.

Главным должностным лицом территориальной общины города Львова является - Львовский городской голова, который избирается непосредственно жителями города.

Львовский городской голова предлагает кандидата из числа депутатов на должность секретаря городского совета Львова

Львовский городской совет образовывает исполнительный комитет, который является исполнительным органом городского совета Львова.

Информация получена из официальных данных городского совета (УХВАЛА № 1420, 7-ма сесія 5-го скликання. від 27.12.2007, «Про Програму соціально-економічного та культурного розвитку м.Львова на 2008 рік») и Государственного комитета статистики Украины [110].

 

Ремонт дорог общего значения

В 2006-2007 гг. в городе проводился ремонт дорог общей площадью около 200 тыс. м2. Объем ремонта 2006-2007 без существенных изменений.

 

Строительство жилья

Строительство жилья ведется согласно программы «Основні напрямки житлового будівництва у м. Львові 2003-2007 рр.» (22.11.2002р. № 458) утвержденной решением Совета.

2006 г. 172 тыс. тыс.м2 на сумму 48207,7 тыс. гривн. и в 2007 – 190 тыс.м2 на сумму 55598,6. Рост составил 10,5 %

 

Уровень безработицы

Уровень официальной безработицы в процентах: 2006 г. - 0,8, 2007 г. -0,8, без изменений.

 

Строительство социальных объектов.

Строительные предприятия области за 2007 год выполнили собственными силами строительных работ на 17,1 % больше, чем в соответствующем периоде предыдущего года.

 

Демографическая ситуация.

Демографическая ситуация в 2006 году характеризуется отрицательным показателем естественного прироста (1500 человек) и положительным сальдо миграции (3000 человек).

Тенденция к снижению естественного прироста населения города, начатая в 1995 году, сохранилась и в 2007 году. Уровень рождаемости постоянно уменьшается. За первое полугодие 2006 года на 1000 жителей родилось 8,8 младенцев, что на 5 процентных пункта меньше 2005 года, а уровень смертности сократился на один процентный пункт.

 

Таблица 6. Демографическая ситуация за период с 2006 по 2007 г.

 

Название показателя Единица измерения 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2007 г.

По отношению к 2006 г. %

1 2 3 4 5 6

Численность текущего населения (на текущий год) Тысяч человек 761,6 763,1 764,6 100,2

Естественный прирост (+),

убыль (-) населения. % - 1,6 - 1,5 -1,5 х

Миграционное сальдо % + 3,1 +3,0 +3,0 х

 

Ремонт и благоустройство дворов.

Ремонт и благоустройство дворов ведется согласно программы по установке детских площадок – «Програма розміщення дитячих та спортивних ігрових майданчиків на території м. Львова» (затверджена ухвалою Львівської міської ради від 12.02.2004 р. № 1060)

В 2006 – 300, 2007 – 1800.

2006 году отремонтировано 25 детских площадок, на 2007 год отремонтировано 35 детских площадок. Рост 53 %

 

Преступность.

Советом утверждена программа по профилактике преступности. «Комплексная программа профілактики злочинності у м.Львові на 2007-2008 роки».

За 1-й квартал 2007 года на территории города Львова зарегистрировано 1 тыс. 492 преступления общеуголовной направленности, что на 12,6 % меньше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, из которых раскрыто 1 тыс. 87 преступлений, или 73 %. На улицах и в других общественных местах за указанный период зарегистрировано 212 преступлений против 207 преступлений в прошлом году. Динамика роста общественной преступности составляет 2.4 %. В целом, снижение преступности на 4,1 %.

 

Диаграмма 4. Уровень преступности 2006-2007 г.

 

 

Миграция

На изменение численности населения и формирование его возрастного состава существенно влияет характер миграционных процессов. Особенно негативной является проблема наличие нелегальной трудовой миграции, которая приводит не только к сокращению численности населения, но и к социальным проблемам. Незначительное положительное сальдо миграции на конец 2007 года - рост на 0,2 % по сравнению с 2006 годом.

 

Оценка эффективности органов местного государственного управления городов Караганды, Павлодар, Костанай. (Казахстан)

Общая характеристика органов местного государственного управления Казахстана

В систему местного государственного управления входят маслихаты (органы местной законодательной власти) и акиматы (органы местной исполнительной власти).

Согласно утвержденному Закону РК «О местном государственной управлении и самоуправлении в РК» «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона» [1].

«Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение развития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного бюджета» [1].

Необходимо отметить, что маслихаты и акиматы работают в соответствии с законодательством и Конституцией Республики Казахстан. Акима¬ты при этом работают также для того, чтобы реализовать акты Президента, Правительства, а также других исполнительных органов, место которых в иерархии государственных органов, находится выше. При этом ни маслихаты, ни акиматы не могут уста¬навливать функции, права и обязанности сами себе.

Компетенция маслихатов определена 6 статьей действую¬щего «Закона РК «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и «охватывает до¬вольно широкий круг полномочий, от утверждения планов, экономических и социальных программ развития соответству¬ющих территорий, местного бюджета, до генеральных пла¬нов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего региона» [1].

Как известно, есть определенный возрастной ценз по отношению к кандидатам в депутаты маслихата. Им может стать гражданин Республики Казахстан, возрастом не менее 20 лет. Также стоит отметить, что Маслихат не обладает правами юридического лица.

Основными механизмами работы маслихатов являются сессии маслихата и работа постоянных комиссии, перечень и численный состав которых, определяется самим же маслихатом. При этом председатели и члены постоянных комиссий должны быть депутатами данного маслихата и работают за исключением председателя ревизионной комиссии.

Аппарат акима обладает статусом юридического лица. Он создан для того, чтобы осуществлять целый ряд функций. К ним относятся функции правового, организационного, материально-технического, аналитического обеспечения деятельности акима города и акимата.

Исходя из всего вышесказанного можно утверждать, что в современном Казахстане функция решения проблем местного значения не относится к функциям органов местного самоуправления (по факту они и не существуют), а относится к функциям местных исполнительных органов управления.

 

Караганды

Город Караганды – областной центр Карагандинской области. Является одним из крупнейших городов Казахстана, четвертым по численности городом Казахстана (после Астаны, Алматы и Шымкента). На данный момент население г. Караганды достигло 560 тысяч человек (по состоянию 1 января 2009 года).

Данный город можно охарактеризовать как крупный научный, культурный и индустриально-промышленный город Казахстана.

В 1906 году был основан поселок Михайловка, который позже стал одним из районов г. Караганды. Рядом с ним были основаны другие поселки, которые сейчас также входят в черту города. В 1931 году шахтерское поселение под названием Караганда было преобразовано в поселок. В 1934 году он снова изменил свой статус и из поселка был преобразован в город.

На данный момент площадь г. Караганды равняется около 550 кв. км.

Город состоит из двух районов: Октябрьский район (численность населения района 204,2 тысяч человек) и район имени Казыбекби (численность населения района 245,7 тысяч человек).

Город Караганды является интернациональным городом, в нем проживают представители 113 разных этнических групп.

В городе работают угледобывающие, машиностроительные, металлообрабатывающие предприятия, а также предприятия пищевой промышленности [111].

Маслихат города состоит из 30 депутатов, работающих на общественных началах, кроме секретаря маслихата и председателя ревизионной комиссии. Действующий созыв маслихата был избран в августе 2007 года.

Информация получена из официальных данных предоставленных маслихатом и акиматом г. Караганды и Агентством Республики Казахстан по статистике [112].

 

Ремонт дорог общего значения

В 2007 г. проведен средний ремонт на 35 автодорогах площадью 567,9 тыс.м². Всего по городу уложено 45 тонн асфальтобетонной смеси, произведен ямочный ремонт на площади22 тыс. 315 м². Всего за 2007 г. 590,215тыс.м².

В 2006 г. средний ремонт 24 дорог 840,627 тыс.м², в том числе капитальный ремонт 1,4 км. Снижение на 32 %.

 

Строительство жилья

В 2006 г. 113,4 тыс.м² (1034 кв.) и в 2007 г. 125,7 тыс.м² (1146 кв.). Рост 4,5 %

 

Уровень безработицы

Численность безработных на конец 2006 года -790 человек, на конец 2007 года – 98 человек; уровень безработицы расч. уровень 10,2 в 2006 г., 9,4 в 2007 г.

Фиксированный уровень безработных составил в 2006 г. – 0,3, в 2007 г. - 0,1 % от экономически активного населения. Снижение 0, 2 %

 

Строительство социальных объектов.

На прежнем уровне.

 

Демографическая ситуация.

Количество родившихся в 2006 г. 6807 человек, в 2007 г. 7121 человек, рост 4,6 % При расчете на 1000 населения 16,54 в 2006 г. и 17,4 в 2007 г. рост 5,1 %

 

Ремонт и благоустройство дворов.

По программе «Мой двор» в 2006 г. отремонтировано (асфальтирование, освещение и установка детских площадок) 88 дворов, в 2007 г. 92 двора. Однако разницы в объемах работ (площадь асфальтирования, количество светоточек и т.п.) нет. Всего за 2006-2007 гг. асфальтировано 260 тыс.м² на сумму 314 млн тенге.

 

Преступность.

Зарегистрировано преступлений в 2006 году всего - 3710, в 2007 году – 3628. Снижение на 2,3 %

 

Миграция

Всего за 2006 год прибыло 13057 человек: по району им. Казыбекби 6312, по Октябрьскому району 6745. За 2007 год 12411 человек: по району им. Казыбекби 5639, по Октябрьскому району 6772. В том числе международная миграция: прибыло за 2006 год 1842 человек, за 2007 год – 1059 человек, выбыло 2006 году - 1273,2007 году – 1473 человек.

 

Костанай

Костанай — областной центр Костанайской области, расположен на северо-западе Казахстана. Костанай располагается на берегу реки Тобол. Город был основан в 1879 году. В тот момент он назывался Николаевск. В 1893 году он приобрел статус города. В 1895 году Николаевск был переименован в Кустанай в честь одноименного урочища. В 1997 году название Кустанай исправили на Костанай. Площадь города Костанай составляет 740 кв. км. На начало 2009 года численность населения города составляла 209 336 человек (22 % населения Костанайской области).

Территория города формируется из трех районов; Центральный, Северный и Южный. Поселок Затобольск, к расчетному сроку планировался быть четвертым планировочным районом города [113].

Местными органами управления являются городской акимат и городской маслихат. Число депутатов городского маслихата – 20, в том числе 5 женщин.

В Костанайском городском маслихате действуют следующие комиссии:

– по вопросам экономики, управления, плана и бюджета, законности и правопорядка;

– по социальным вопросам, вопросам образования, здравоохранения, делам молодежи и спорта;

– ревизионная комиссия.

Действующий созыв маслихата был избран в августе 2007 года.

Информация получена из официальных данных предоставленных маслихатом и акиматом г. Костанай и Агентства Республики Казахстан по статистике [114].

 

Ремонт дорог общего значения

За 2006 год всего отремонтировано - 3,1 тыс. м², в 2007 году в - 21,06 тыс.м². Рост составил 579,4 %.

 

Строительство жилья

Введено в эксплуатацию в 2006 году - 65,7 тыс. м², в 2007 году - 96,1 тыс.м². Рост составил 46,2 %

 

Уровень безработицы

Таблица 7. Уровень безработицы г. Костанай

 

Год 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Уровень безработицы 12,0 13,4 15,3 15,8 13,0 10,3 9,3 8,7 8,5 8,2 7,8 7,5

Доля зарегистрированных безработных в численности экономически активного населения 2,5 2,7 2,5 4,3 3,3 3,4 3,3 2,6 1,9 1,6 0,9 0,5

 

Строительство социальных объектов.

Рост по сравнению с 2006 годом составил - 11 %

 

Демографическая ситуация.

Родилось: 2006 год - 2704 чел., 2007 год - 2903 чел.,

Умерло: 2006 год - 2721 чел., 2007 год - 2678 чел.,

сальдо 2006 год - 17, 2007 год - 225

рождение на 1 000 человек 2006 – 13, 2007 - 14

 

Ремонт и благоустройство дворов.

До 2006 года работы по благоустройству не осуществлялись. В 2007 году была разработана и утверждена программа «Мой двор» на 2007-2010 годы, согласно которому в 2007 году благоустроено - 2 двора, в 2008 году – 5 дворов.

 

Преступность.

Всего зарегистрировано в 2006 году – 4492 преступлений, в 2007 год- 4289. Снижение 4,5 %

 

Миграция

Прибыло: в 2006 году 5852 человека, в 2007 году 6279 человека. Рост 7,2; Убыло: в 2006 году 5357 человек, 2007 году – 5430 человек. 1,3 % Сальдо: 2006 год 495, 2007 год 849. Рост 71,5 %

 

Павлодар

Павлодар – областной центр Павлодарской области.

Расположен на северо-востоке Казахстана, в пределах Прииртышской равнины, на правом высоком берегу р. Иртыш. Площадь Павлодара равняется 637,8 кв.км. Павлодар является портом на реке Иртыш. Также через Павлодар проходит железная дорога (часть Южно-Сибирской магистрали, по линии Астана - Павлодар - Кулунда).

Павлодар основан в 1720 году. В то время он носил название Коряковский форпост. Позже он получил статус станицы, а уже в 1861 году станица была преобразована в город Павлодар.

Местными органами управления являются городской акимат и городской маслихат. Число депутатов городского маслихата – 25. Действующий созыв маслихата был избран в августе 2007 года.

Численность города составляет около 326 тысяч человек (на начало 2009 года). В национальном разрезе 35,6 % населения являются казахами, 48 % русскими, а 16,4 % являются представителями других этнических групп.

Информация получена из официальных данных предоставленных маслихатом и акиматом г. Павлодар и Агентства Республики Казахстан по статистике [114].

 

Ремонт дорог общего значения

Произведен ремонт в 2006 году в объеме 99,3 тыс. м², в 2007 году 161,4 тыс.м². Рост 62,5 %

В том числе средний ремонт: 2006 год- 5,9 тыс. м², 2007 год- 18,3 тыс.м².

Текущий ремонт 2006 год - 23,2 тыс. м², 2007 год- 22,2 тыс.м².

Строительство новых дорог 2006 год-70,2 тыс. м², 2007 год- 120,9 тыс.м².

 

Строительство жилья

В 2006 году введено в эксплуатацию - 51,4 тыс.м², в 2007 году - 49,0 тыс.м². Снижение 4,5 %

 

Строительство социальных объектов.

Без существенных изменений.

Демографическая ситуация

Коэффициент естественного прибытия, человек 2006 год - 16,50, 2007 год 16,49.

Коэффициент естественного убытия, человек 2006 год - 13,13, 2007 год – 12,86.

Рождение на 1000 человек 2006 год - 5150, 2007 год - 5228. Рост 1,5 %.

 

Ремонт и благоустройство дворов

В 2006 году благоустроено - 25 дворов, в 2007 году- 47 дворов, в том числе асфальтирование 63,3 тыс.м² в 2007 году, 35,6 тыс.м² в 2006 году. Рост 86 %

 

Уровень безработицы

Без существенных изменений. Доля зарегистрированных безработных в численности экономически активного населениясоставляет0,8.

 

Преступность.

Всего зарегистрировано за 2006 год - 6849 преступлений, за 2007 год - 4769. Снижение 30,4 %.

 

Миграция

Прибыло: в 2006 году - 1061 человек, в 2007 году - 945 человек. Снижение 10,9 %; Убыло: в 2006 году - 1429 человек, в 2007 году – 1673 человек. Рост 17 %;

Сальдо: 2006 год - 368, 2007 год - 728. Рост - 98,8 %.

 

2.2 Общественное доверие и местное самоуправление в городах Новосибирск, Петрозаводск, Донецк, Львов, Караганды, Павлодар, Костанай.

 

Придание эмпирического смысла и свойства теоретическим понятиям очень сложная задача, тем более, когда это касается такого понятия как доверие.

Тем более, если учитывать, то обстоятельство, что доверие как целостный социальный, политический, экономический и психологический феномен, требует для анализа использование междисциплинарного подхода. Также стоит отметить, что доверие как важный политический фактор в отечественной политической науке не изучался на должном научном уровне. При этом особого внимания требует рассмотрение доверия сквозь призму политики, то есть необходимо исследование доверия со стороны населения государственным органам власти. Анализ всех аспектов доверия населения по отношению к органам власти с учетом происходящей в нашей стране реформы политической системы, демократизации общества, крайне необходим для того чтобы найти новые механизмы повышения доверия в целом к власти и в частности к местным представительным и исполнительным органам, усиления их влияния и укрепления социального статуса.

Предлагая данную методику определения уровня общественного доверия к органам местного самоуправления, мы не претендуем на бесспорность отдельных моментов, следует воспринимать методику, как один из вариантов оценки общественного доверия к органам местного самоуправления.

Учитывая многогранность доверия, его нельзя рассматривать только с одной стороны, используя только один показатель. Ведь доверие - это совокупность оценок разнообразных процессов, протекающих в обществе в социально-экономической сфере, политике, идеологии, которое складывается из удовлетворенности населения деятельностью властей по выполнению возложенных функций. Исходя из сказанного, доверие как многогранный феномен считаем возможным, измерять через следующие индикаторы:

 

Таблица 8. Индикаторы измерения уровня доверия

 

Индикаторы Караганды Павлодар Костанай Новосибирск Петрозаводск Львов Донецк

Электоральное участие

Обращение граждан в МСУ

Соцопросы

Массовые акции (митинги, забастовки)

total

 

При этом за каждый индикатор выставляются баллы по соответствующей шкале оценок:

• Электоральное участие по 5 бальной шкале в зависимости от степени участия от 10 до 20 %-1 балл, от 20 до 30= 2, 30-40 =3, 40-60=4, от 60 до 80 % -5 баллов.

• Обращение в МСУ по 5 бальной шкале в зависимости от роста обращений по сравнению с предыдущим годом, от 1 до 2 % = 1 балл, от 2 до 3=2 балла, от 3 до 5 =3 балла, от 5 до 7= 4 балла, от 7 до 10= 5 баллов.

• Соцопросы от 1 до 10 баллов по шкале согласно интегральной оценки по результатам опроса от 1 до 2 =0, от 2 до 2.5 =3, от 2,5 до 3=5, от 3 до 3,5=7 от 3,5 до 4=9 баллов

• Массовые акции, забастовки, связанные с требованиями к местной власти от 0 до 2 баллов, по шкале от 0 до 2-х допустимый уровень 2 балла, от 2-х до 4-х 1 балл, от 4-х и более = 0 баллов.

• Максимальное количество баллов – 22 балла. По шкале от 22 до 18 высокий уровень, от 17 до 15 средний уровень, от 15 до 10 низкий уровень, ниже 10 отсутствие доверия, негативная оценка.

Данные были получены из официальных источников, статистических сборников, контент-анализа печатных СМИ. Данные по опросам получены по результатам проведенного самостоятельно опроса.

 

Электоральное участие

Согласно исследованиям, посвященным электоральному поведению, электоральное участие в большинстве случаев коррелируется с уровнем доверия к демократическим институтам. (Миронов Н. Электоральное поведение граждан как показатель общественного доверия к демократическим институтам // Сравнительное конституционное обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2005, № 2 (51). - С. 143-151с. [115], Мерло П. Электоральная практика, права человека и общественное доверие к демократической системе // Полис. - М., 1995, № 4. - С. 123-130 [116]).

Однако нередко на активность избирателей оказывают влияние как манипулятивные технологии, так и административные установки. Использование электорального участия граждан, в качестве индикатора доверия к местным органам власти возможно, при условии использования его в совокупности с другими индикаторами.

 

Караганды 4 балла из 5.

При оценке электорального участия жителей г. Караганды при выборах в местные органы власти (выборы депутатов маслихата 2007 г.) использовались данные центральной избирательной комиссии Республики Казахстан и территориальной избирательной комиссии г. Караганды, активность составила 48,3 % от общего количества избирателей. [117].

 

Костанай 4 балла из 5.

Согласно данным центральной избирательной комиссии Республики Казахстан и территориальной избирательной комиссии г. Костанай, при выборах местные органы власти (выборы депутатов маслихата 2007 г.) активность составила 40,6 % от общего количества избирателей [118].

 

Павлодар 3 балла из 5.

Согласно данным центральной избирательной комиссии Республики Казахстан и территориальной избирательной комиссии г. Караганды, при выборах местные органы власти (выборы депутатов маслихата 2007 г.) активность составила 30 % от общего количества избирателей [119].

 

Новосибирск 4 балла из 5.

Оценка электорального участия жителей г. Новосибирск выполнялась на основе официальных данных избирательных комиссий. При этом были учтены результаты участия граждан в выборах мэра города в 2004 году и депутатов городского совета, соответственно 55,70 % и 26,4 %. Средняя величина активности составила 41,5 % (55,70+26,4/2) [120].

 

Петрозаводск 3 балла из 5.

Согласно данным избирательной комиссии г. Петрозаводск, средняя величина активности избирателей при выборах в местные органы власти составила 33 % [121].

 

Львов 5 баллов из 5.

Согласно данным избирательной комиссии Львовской области активность избирателей при выборах городского головы и рады составила 65,12 % [122].

 

Донецк 5 баллов из 5.

Согласно данным центральной избирательной комиссии Украины активность избирателей при выборах городского головы и рады составила 60,80 %. Увеличение активности избирателей наблюдается с момента «оранжевой революции», причиной которого послужила открытая конкуренция политических сил, политизация населения и как показывают опросы повышение доверия и интереса населения к местным органам власти. [123].

 

Обращение граждан в МСУ

При рассмотрении количества обращений мы не учитывали заявления на получение земельных участков, обращения, связанные в открытием собственного дела, ремонтом тепло-электро-водо- и канализационных сетей (т.к. рост количества обращений, связанных с авариями на сетях не говорит о повышении доверия, а рост таких обращений указывает на то, что происходит обветшание сетей, значит больше аварий и больше жалоб населения).

Таким образом, нами, прежде всего, учитывались те обращения, которые связаны с компетенцией местных органов власти, в части защиты прав населения, правопорядка, решении спорных вопросов, начисления, перерасчета выплат, качества услуг, предоставляемых местными органами власти, качества услуг в сфере здравоохранения и образования.

 

Караганды 4 балла из 5.

Анализ количества обращений в местные органы власти г. Караганды показал рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 5,8 %

 

Костанай 3 балла из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 4,3 %

 

Павлодар 3 балла из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 3,9 %

 

Новосибирск 4 балла из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 6 %

 

Петрозаводск 2 балла из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 2,2 %

 

Львов5 баллов из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 7,2 %

 

Донецк 3 балла из 5.

Рост количества обращений граждан по сравнению с 2006 г. на 3,7 %

 

Социальное недовольство (акции протеста, забастовки в адрес местных органов власти).

Общеизвестно, что главными причинами проведения акции протеста, митингов, забастовок, является социальное недовольство. В основе социально недовольства лежит неудовлетворенность личного, материального, экономического положения, несправедливое распределение собственности и т.п.

Исходя из этого, мы посчитали возможным, использование социального недовольства в качестве одного из индикаторов определения уровня доверия. Однако, учитывая противоречивость данных, а также существующие административные барьеры, мы решили оценивать всего по двух бальной шкале. Таким образом, возможные погрешности в использовании данного индикатора практически не отразятся при проведенииобщих итогов.

Для определения наличия массовых акций протеста был проведен анализ трех печатных и двух электронных СМИ, наиболее популярных, действующих на территории соответствующего города, а также центральной прессы.

 

Караганды. 0 балов.

Проведен контент-анализ газет «Новый вестник», «Индустриальная Караганда», «Вечерняя газета», телеканал «АРТ», «КарТВ». 2 акций протеста, вызванных 1. с несогласием со строительством в землях общего пользования 2. против решения маслихата города «О регламентации проведения митингов, шествий, демонстраций».

 

Костанай. 2 балла.

Проведен контент-анализ газет «Наша газета - Костанайский областной еженедельник», «Газета «Костанай» «Костанайские Новости», «Твой Шанс», «Новое Время», «Айна» телеканалов «Казахстан-Костанай», «31 канал-Костанай», «Алау». Одна акция протеста, которая была направлена против строительства на месте функционирующего кинотеатра торгово-развлекательного комплекса «Мега-Костанай».

 

Павлодар 2 балла

Проведен контент-анализ газет «Звезда Прииртышья», "Версия" телеканалов телеканал «Ирбис», «Казахстан-Павлодар», «Дидар». Акций протеста против действий местных органов власти нет.

 

Новосибирск.2 балла.

Проанализированы газеты: «Советская Сибирь», «Николаевский Проспект», «Вечерний Новосибирск», телеканалы «Россия-Новосибирск», «ТВК-1». Акций протеста, адресованных местным органом власти нет.

 

Петрозаводск 0 баллов.

Проведен контент-анализ газет «Курьер Карелии», «Петрозаводск», «Петрозаводские городские страницы», телеканалы «РТРС – РТПЦ», "НИКА ПЛЮС". 3 акции протеста: 1 пикет за отставку мэра из-за роста цен, 2. против уменьшения социальных льгот 3. забастовка лесорубов.

Львов. 0 баллов.

Проведен контент-анализ газет «Высокий замок», «Экспресс», «Львовская газета», телеканалы «12 канал», «Львов ТВ».

5 акций протеста: 1. требования отставки мэра, 2. против строительства приюта, 3. забастовка таксистов против разбитых дорог, 4. против повышения тарифов, 5. против уплотнительной застройки города.

Донецк. 0 баллов.

Проведен контент-анализ газет «Донецкие новости», «Донбасс», «Панорама», телеканалов «КРТ», «Первый муниципальный». 4 акций протеста. 1. Пикетирование мэрии против роста тарифов, 2. протест торговцев против повышения налогов, 3. протест инвалидов по нарушению прав,4. акции протеста против вырубки деревьев в центре города.

 

Проведение опросов

Методической основой исследования являлся очный опрос населения исследуемых городов способом формализованного интервью по репрезентативной выборке. Общий объем первичной выборки составил 1800 респондентов.

Причиной проведения опроса методом формализованного интервью послужила необходимость получения однотипной информации от каждого респондента, сравнения и классификации ответов для определения общественного мнения по широкому кругу вопросов, выяснения предпочтений. Проведение письменного опроса было затруднительным вследствие разнородности аудитории, необходимости пояснить многие вопросы с учетом различий в образовании респондентов, и в связи с пользованием услугами непрофессионалов.

Объектом исследования являлось взрослое население 7 городов: 3-х казахстанских, 2-х российских, и 2-х украинских городов.

Выборка населенных пунктов: города, выбранные по принципу аналогии: отобранные города представляют 6 почти одинаковых типов (по численности населения, по административному статусу, примерно одинаковым финансовым ресурсам, компетенции).

При проведении опроса мы использовали методику исследовательской группы «ЦИРКОН», разработанную в рамках проекта «Граждане оценивают местное самоуправление» [95].

Так, для подсчета общей оценки удовлетворенности услугами местных властей оценка качества семи рассматриваемых услуг (вопросы под номерами 7, 9, 14, 18, 21, 26, 28 нашей анкеты) переводились в порядковую шкалу от -2 до 2. Потом рассчитывалось средневзвешенная сумма этих 7 оценок. В качестве «весового коэффициента» бралась «оценка важности для респондента каждой услуги» (вопрос 5). Стоит отметить, что все 7 оценок подсчитывались только для тех услуг, которые потреблялись респондентами.

Территориальная структура итоговой выборочной совокупности представлена в табл. 9.

 

Таблица 9. Выборка

 

№ Город Численность населения Число анкет

1 Караганды 560000 300

2 Павлодар 320000 150

3 Костанай 220000 150

4 Львов 735000 300

5 Донецк 1,016000 350

6 Новосибирск 1,391000 400

7 Петрозаводск 282 784 150

 

Для проведения адекватного анализа и интерпретации оценок населения, касающиеся органов МСУ, нужно было сначала определиться с представлениями граждан об органах местного самоуправления и об ожиданиях общественных в отношении органов МСУ. Ведь, от понимания представлений об органах МСУ зависит и отношение местного населения к ним в целом.

Понимание населением принципов местного самоуправления

Судя по результатам исследования, выражение «местное самоуправление» на данный момент знакомо большей части населения городов, в которых проводились социологические опросы. Судя по результатам опросов от 59 % до 71 % респондентов «слышали» или «знают» о «местном самоуправлении».

Наибольшую информированность проявили жители Новосибирска и Львова (по 67 и 70 % соответственно), наименьшую – жители Костаная, здесь лишь (31 %) положительно ответили на вопрос, знают ли они словосочетание «местное самоуправление».

Думаю, не стоит говорить о том, что традиционно больше всех заявляют о своей осведомленности по данному вопросу респонденты с высоким уровнем образования, высокого должностного статуса и материального достатка.

Как отмечается в исследовании «Циркон»: «Слышать выражение «местное самоуправление» и понимать его смысл и значение - далеко не одно и то же» [95]. И поэтому в ходе исследования, нами аналогично был поставлен исследовательский вопрос о том, как население представляет себе сущность местного самоуправления, а также его главные функции. В связи с этим в нашем опроснике респондентам задавался вопрос, в котором было предложено согласиться с одним из двух тезисов, в которых были представлены разные диаметрально противоположные определения местного самоуправления, («неверное» – суждение №1 и «верное» – суждение №2, соответствующее определению термина «местное самоуправление»:

1. Местное самоуправление – это органы государства на местах, и его главная задача – выполнять волю государственной власти.

2. Местное самоуправление – «это форма самоорганизации населения», главное его предназначение – «предоставлять услуги по запросам жителей города».

Интересны результаты распределения полученных ответов.

В большинстве городов, где проводились опросы, больше было сторонников второго суждения. В городах Петрозаводск и Новосибирск сторонников второй («верной») точки зрения оказалось больше чем в 3 раза.

При этом, мнение о том, что МСУ – это «представительство государства на местах», распространено довольно широко. Это суждение особенно популярно в Казахстанских городах в Караганде, Костанае и Павлодаре (в Костанае особенно 69 % опрошенных). В Донецке мнения респондентов разделились практически поровну.

Таким образом, результаты исследования говорят о том, что в основном у жителей городов, в которых проводились опросы, более или менее четкое и однозначное понимание местного самоуправления пока отсутствует. Мы наблюдаем, противоположные точки зрения о сущности МСУ. Органы МСУ понимаются, с одной стороны, как институт государственного управления, а с другой стороны, как «способ народовластия», который осуществляется по инициативе граждан для того, чтобы решать свои локальные проблемы.

Общественные ожидания

Наряду с выявлением общих представлений населения о сущности и принципах МСУ в ходе исследования также выяснялись общественные ожидания жителей в отношении деятельности органов МСУ.

Выделим основные позиции, выделенные жителями всех опрошенных городов.

Как и следовало ожидать, чаще всего в качестве главной задачи органов МСУ упоминалось «предоставление населению коммунальных услуг» (свет, вода, тепло, газ и т.д.)» (подавляющее большинство опрошенных во всех городах). Далее по частоте упоминания следуют «социальная поддержка населения: предоставление льгот, выплата различных пособий», а также «благоустройство дворов, ремонт дорог и территории города». Эти три направления деятельности органов МСУ являются самыми ожидаемыми со стороны населения.

 

Оценка предоставляемых услуг

Так как оценка жителями деятельности органов местного самоуправления во многом зависит от степени их удовлетворенности предоставляемыми услугами, основная часть нашего исследования мы сфокусировали на измерении оценок жителями городов, предоставляемых местными властями услуг:

▪ мнений населения о текущей ситуации;

▪ мнений населения о динамике ситуации по сравнению с прошедшим годом.

В соответствии с выявленными ожиданиями населения в отношении деятельности органов МСУ нами были оценены услуги в следующих сферах деятельности местной власти:

1. Холодное и горячее водоснабжение;

2. Тепло и электроснабжение;

3. Ремонт дорог;

4. Благоустройство дворов;

5. Транспортное обслуживание;

Рассматривая изменения качества услуг по сравнению с прошлым годом, большинство опрошенных во всех городах указывают на отсутствие динамики. Среди той части, которые указали на наличие перемен, положительными изменения называют жители городов Казахстана и Российской Федерации, отрицательные изменения фиксируют жители городов из Украины, в частности Донецк.

При оценке удовлетворенности населения исследуемых городов предоставлением общественных услуг, была также использована методика «Циркон», с разработанным «обобщенным индексом – интегральной оценкой удовлетворенности населения качеством предоставления муниципальных услуг».

В соответствии с этим, выделяются три группы городов - с высокой, средней и низкой величиной индекса.

К первой группе можно отнести города Караганды и Новосибирск, для которых значение индекса заметно выше среднего (0,98 до 1,2 соответственно). К третьей группе с низкой величиной индекса можно отнести город Донецк (значение индекса от 0,31). В городах Петрозаводск, Костанай, Павлодар и Львов интегральная оценка удовлетворенности предоставлением услуг средняя (от 0,59, 0,61, 0,60 и 0,68 соответственно).

При разработке инструментария исследования в него были заложены показатели, позволяющие проанализировать общее отношение респондентов к органам МСУ: оценку их деятельности - эффективность в целом и уровень доверия к органам МСУ.

Общая оценка деятельности органов МСУ

В целом можно отметить, что все исследуемые города можно разделить на три группы по тому, как население оценивает работу органов местного самоуправления города:

1. города, в которых положительные оценки превалируют над отрицательными;

2. города, в которых оценки жителей распределились примерно поровну;

3. города, в которых отрицательные оценки превалируют над положительными.

В первую группу вошли 3 города: Новосибирск, Караганды, Петрозаводск. Костанай, и Львов вошли во вторую группу, где мнения респондентов относительно деятельности органов МСУ распределились приблизительно поровну.

И в третьей группе 2 города Донецк и Павлодар, где отрицательные оценки населением работы органов местного самоуправления превалируют над положительными; доля оценок «плохо» (64 %).

 

Доверие к органам местного самоуправления

Наряду с общей оценкой деятельности, доверие со стороны населения является одним из важных индикаторов деятельности тех или иных органов МСУ. В настоящем исследовании измерялся уровень доверия респондентов к мэрам (акимам) городов и местным представительным органам (городским советам, маслихатам). Была проверена гипотеза о том, что существует взаимосвязь между таким индикатором как общая оценка населением деятельности органов МСУ и доверием к главам исполнительной власти и местным представительным органам.

Результаты опроса данное предположение подтвердили: уровень доверия к органам МСУ зависит от общей оценки их деятельности. Особенно значимая связь между общей оценкой деятельности органов МСУ и доверием к главам городских администраций обнаружена в Караганде и Новосибирске. В то же время в Костанае зависимость между данными показателями практически отсутствует, т.е. уровень доверия определяется не общей оценкой деятельности органов МСУ, а иными факторами.

 

Таблица 10. Уровень доверия органам местной власти (средний балл по пятибалльной шкале).

 

Павлодар Львов Костанай Петрозаводск Донецк Караганды Новосибирск

Акиму, мэру

Города

2,2 3,1 1,5 2,0 3,0 3,7 3,7

Городскому маслихату, совету

1,9 2,8 1,5 1,8 2,6 3,8 3,7

 

Взаимосвязь между общей оценкой деятельности органов МСУ и уровнем доверия к городским представительным органам в большинстве городов также существует.

Если посмотреть эти результаты сквозь призму выделения отдельных кластеров, то можно отметить, что в целом здесь можно выделить три кластера:

1. Кластер с высоким уровнем доверия как местным органам исполнительной власти, так и местным органам представительной власти. Сюда можно отнести города Караганды и Новосибирск.

2. Кластер со средним уровнем доверия как местным органам исполнительной власти, так и местным органам представительной власти. Сюда можно отнести города Донецк и Львов

3. Кластер с низким уровнем доверия как местным органам исполнительной власти, так и местным органам представительной власти. Сюда можно отнести города Петрозаводск, Костанай и Павлодар.

 

2.3 Сравнительный анализ эффективности местного управления Казахстана, России и Украины

 

Таблица №11

Результаты оценки эффективности местных органов самоуправления в гг. Новосибирск, Петрозаводск, Львов, Донецк, Павлодар, Караганды, Костанай.

 

Индикаторы Караганды Костанай Павлодар Новоси-бирск Петро-заводск Львов Донецк

Ремонт городских дорог общегородского значения 5 1 3 4 2 4 4

Благоустройство дворов 5 0 4 5 1 0 1

Строительство объектов социальной сферы 0 2 0 5 4 2 2

Демографические данные 4 3 2 3 2 2

Миграция 0 5 4 4 0 0

Строительство жилья 2 4 1 5 2 2 2

Уровень безработицы 5 4 3 4 4 3 0

Уровень коррупции 3 (2,35) 2 (2) 2 (2) 3 (2,4) 3 (2,4) 4 (2,65) 4 (2,55)

Преступность 2 2 5 1 4 2 3

Удовлетворенность населения услугами органом МСУ (опрос) 8 4 4 8 6 8 5

total 34 22 29 42 30 27 23

 

Таблица №12

Результаты оценки уровня общественного доверия к местным органам самоуправления в гг. Новосибирск, Петрозаводск, Львов, Донецк, Павлодар, Караганды, Костанай.

 

Индикаторы Караганды Костанай Павлодар Новоси-бирск Петрозаводск Львов Донецк

Электоральное участие 5 5 4 4 3 5 5

Обращение граждан в МСУ 4 3 3 4 4 5 3

Соцопросы 9 4 4 9 7 5 5

Социальное недовольство (митинги, забастовки) 1 1 2 2 2 0 0

total 19 13 13 20 17 15 13

 

Используя разработанную систему оценок, нами было проведено исследование, органов местного самоуправления городов Новосибирск, Петрозаводск, Львов, Донецк, Караганды, Павлодар, Костанай.

В начале исследования нами были сформулированы две гипотезы, согласно которым 1. Местные органы государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом эффективно решают вопросы местного значения, а значит именно они должны стать основой модели местного самоуправления Республики Казахстан. 2. В более чем 2/3 городов будет наблюдаться корреляция между уровнем эффективности и уровнем общественного доверия.

При этом объекты исследования в зависимости от уровня эффективности мы условно разделили на 3 группы:

1. Эффективные органы от 30 и более баллов;

2. Средне эффективные органы от 25 до 30 баллов;

3. Слабо эффективные от 15 до 25 баллов.

В зависимости от уровня доверия также на 3 группы:

1. Высоким уровнем доверия от 17 до 21 баллов;

2. Средним уровнем доверия от 14 до 17 баллов;

3. Низким уровнем доверия от 10 до 14баллов.

По результатам исследования получилась следующая картина:

1. Новосибирск, Петрозаводск, Караганды оказались в группе с высокой эффективностью;

2. Павлодар, Львов, в группе со средней эффективностью;

3. Донецк, Костанай в группе слабоэффективных.

По уровню доверия:

1. Новосибирск, Петрозаводск, Караганды- высокий уровень доверия;

2. Львов - средний уровень доверия;

3. Донецк, Павлодар, Костанай - низкий уровень доверия.

Таким образом, в городах, где органы местной власти являются эффективными: Караганды, Новосибирск, Петрозаводск отмечается адекватно высокий уровень доверия. Из тех городов, где средняя эффективность: Павлодар и Львов, Львов получил средний уровень доверия, а Донецк и Костанай, находящиеся в группе слабо эффективных, также имеют адекватно низкий уровень доверия.

В целом, получилась противоречивая картина, города одной страны находятся в разных группах, один в группе с высоким уровнем доверия и эффективности, а другой город в группе со слабой эффективность и низким уровнем доверия. Это при том, что методика оценки была одинаковой, источники одинаковые, законодательство одинаковое, статусы и ресурсы сравнимые. Примером служат города Казахстана, Караганды, которая и по уровню доверия, и по уровню эффективности в первой группе, а Костанай и Павлодар во второй и третьей группах соответственно.

Аналогичный пример с городами Украины, где Львов и Донецк находятся в разных группах и по уровню эффективности, и по уровню доверия. Данный факт во многом объясняется процессом быстрого транзита и институционализацией демократической политической системы. Большая часть населения Украины стала заложником политической борьбы между основными участниками политического процесса. Политическая борьба охватила и нижние уровни власти, в данном случае местное самоуправление, которое выливается в определенные противостояния между головами и советами. В целом, данное положение представляется временной, исама модель местного самоуправления Украины является оптимальной для нынешнего периода развития Украины.

Проведенное исследование показало, что из исследуемых моделей наиболее эффективной является модель местного самоуправления Российской Федерации (на примере городов Новосибирск и Петрозаводск).Население гг. Петрозаводск и Новосибирск при опросе показали большую удовлетворенность услугами местных органов самоуправления. Данная модель дает возможность населению строить горизонтальные связи, благоприятно влияет на развитие «социального капитала», развитие гражданского общества, дает достаточно маневра для учета интересов и потребностей местного сообщества и в то же время обладает большей управляемостью, что доказывается высоким уровнем эффективности местного самоуправления.

Почему казахстанские города с одинаковой моделью местного самоуправления, при прочих равных условиях получили разные оценки?

Нахождение в разных группах по оценкам органов местного самоуправления гг. России и Украины могут быть объяснены особенностями формы государственного устройства федеративного в первом случае и децентрализованного унитарного во втором случае. В противовес этому мы имеем жестко централизованную унитарную форму государственного устройства, с одинаковыми требованиями в бюджетировании, форм правовой организации. Относительная географическая близость и однородность социокультурного контекста, экономики региона не позволяет детерминировать полученную поляризацию в оценках доверия и эффективности этих городов. Подобное противоречие объясняется особой ролью мэра города, представительного органа, а также экономическим подъемом региона. Именно активная позиция депутатов и сильного мэра позволила Караганде успешно реализовать программы «Мой двор», «Ремонт лифтов и кровель», «Ремонт дорог» «Жилищное строительство», которые во многом определили доверие населения и эффективность. Анализ данных использованных при оценке показывают, что в Павлодаре и Костанае программы по реконструкции дворов, их благоустройству, по ремонту лифтов и кровель, льготному проезду школьников и студентов отсутствуют, хотя возможности и законодательные, и экономические как указывалось выше равные.

Таким образом, в условиях слабой институционализации местного самоуправления Казахстана, отсутствия у населения навыков самоорганизации в решении проблем местных сообществ на первое место выходит личностный фактор, организаторские способности конкретного руководителя, умение выстраивать эффективное коммуникации, как на межличностном уровне, так и на уровне взаимодействия с общественностью при управлении административно-территориальной единицей и решении вопросов местного значения.

Проведенное исследование показало существование корреляции между уровнем эффективности и уровнем доверия органов местного самоуправления. Выяснилось, что города с большим уровнем доверия не всегда эффективны, но города с большим уровнем эффективности имеют адекватный высокий уровень доверия со стороны населения. Следует отметить, что подобная корреляция не является правилом и закономерностью для всех случаев, а скорее только для постсоветских государств.

Таким образом, проведенное исследование подтвердило нашу гипотезу, согласно которой местные органы государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом показали свою эффективность по решению вопросов местного значения. Что доказывает наше положение о том, что действующая в Казахстане система местного государственного управления, может быть основой местного самоуправления, при условии ее модернизации.

РАЗДЕЛ 3. ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИИ ДОВЕРИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН.

3.1 Политико-правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы децентрализации власти.

После долгих дебатов о введении местного самоуправления, в 2000 г. На обсуждение были вынесены два проекта закона. В них законодатели пытались регулировать деятельность органов местного государственного управления. Законопроект, посвященный местному самоуправлению в силу больших разногласий был отозван из Парламента страны, а законопроект о «Местном государственном управлении» был утвержден 23 января 2001 г. высшим представительным органом страны.

Согласно данному Закону, в систему местного управления входили маслихаты (представительные органы) и акиматы (исполнительные органы).

Согласно утвержденному Закону РК «О местном государственной управлении в РК» «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона» [124].

«Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение развития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного бюджета» [124].

При этом с принятием указанного Закона кардинальных изменений не произошло, более того, в утвержденном законе не были отображены такие безусловно важнейшие вопросы как:

а) нерешенность проблем разграничения полномочий между органами местного государственного управления и самоуправления.

б) неопределенность принципов реализации местного самоуправления;

в) неясность дефиниции и определения, что нужно относить к «вопросам местного значения».

Что же такое маслихаты сегодня, какова их роль и возмож¬ные перспективы развития или реформирования?

Практика работы в маслихате г. Караганды позволяет иметь свою точку зрения на обозначен¬ные вопросы. Попытаем¬ся рассмотреть политико-правовой статус маслихатов и акиматов, а также обозначить имеющиеся проблемы местного государственного управления.

Несмотря на то, что акиматы и маслихаты названы общим термином «местные органы государственного управления», это отнюдь не значит, что они занимаются одними общими вопросами и проблемами. Если рассматривать вопрос в организационном контексте они четко отде¬лены друг от друга. И, что следует подчеркнуть, маслихаты, вплоть до принятия Закона «О местном государственном управлении и местном самоуправлении» не смотря на то, что являлись представительными органами, однако определены как государственные органы. Таким образом, подразумевалось, что маслихаты не относятся к местны¬м органам самоуправления.

Анализируя указанный выше Закон, выделим ряд признаков местных предста¬вительных органов – маслихатов, характеризующих процесс формирова¬ния маслихатов и сфе¬ру их деятельности.

Выборность - первый признак.

Второй признак - выражение маслихатами воли населения, проживающего на территории соответствующей административно - территориальной единицы

Третий - избрание маслихатов населени¬ем административно-территориальных единиц, прямым, тайным голосованием.

Четвертый признак - представительные органы местного уровня в теории должны проводить свою деятельность в соответствии с Конституцией и законами, а также определять необходимые меры для того, чтобы реализовать волю местного населения. В Конституции написано, что «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориаль¬ных единиц и с учетом общегосударственных интересов оп-ределяют меры, необходимые для ее реализации» [125].

Исходя из всего вышесказанного можно утверждать, что в работе маслихатов общегосударственные интересы всегда «выходят на первый план». И никто не опреде¬ляет, насколько эти интересы адекватны воле населения. До¬пущение такого расплывчатого толкования этого положения приводит на местах к негативным проявлениям населения к избранным депутатам.

Достаточно проблематичными являются полномочия маслихатов. Законодательно компетенция областных, городских и рай¬онных маслихатов почти не отличается, к тому же сами полномочия расписаны достаточно расплывчато. Также если исполнительные органы имеют четко обозначенную вертикаль, то маслихаты почти никак не взаимодействуют друг с другом. С одной стороны, маслихаты являются самостоятельными и не имеют иерархического подчинения, но с другой - они не имеют какой-либо методической и практической помощи. Следует также отметить, что и маслихаты и акима¬ты не могут сами себе уста¬навливать компетенцию, компетенция определяется только законодательными актами.

В принятом в феврале Законе «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» принципиальных изменений не произошло. Компетенция маслихатов определена 6 статьей Закона РК «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и также «охватывает до¬вольно широкий круг полномочий, от утверждения планов, экономических и социальных программ развития соответству¬ющих территорий, местного бюджета, до генеральных пла¬нов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего региона» [1].

При беглом анализе Закона «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» в части компетенции маслихата может сложиться мнение о доминирующей роли представительных органов местного уровня по отношению к исполнительным органам, но де-факто маслихаты реальной властью не обладают.

Необходимо отметить, что повсеместно имидж активной депутатской деятельности поддерживается работой лишь нескольких активных депутатов и секретаря маслихата.

Депутаты маслихатов не являются освобожденными от своих прямых обязанностей на время действия мандата, поэтому такой статус-кво, безусловно, ставит их в затруднительное, иногда и зависимое по¬ложение, ведь за исключением секретарей и председателей ревизионных комиссий, которые работают на освобож¬денной основе, остальные депутаты совмещают основную работу с депутатской деятельностью.

Так, при принятии основного документа года - бюджета, депутаты, в силу различных причин, не могут оказать существенного влияния на сколько-нибудь серьезные изме¬нения в проекте, который был предложен ра-ботниками отдела финансов. Депутаты не могут повлиять в целом на аки¬мат, без чьей работы, бюджет вообще не может рассматривается депутатами. Кроме того, в силу статуса де¬путатов, которые являются представителями своих избирате¬лей, большинство из них пытается отстоять интересы своего избирательного округа. Отметим также, что иногда создается искусственная ситуация демонст¬рации роли депутатов при утверждении бюджета, когда спе¬циально оставляется некоторая «резервная» сумма денег для удовлетворения депутатских запросов особо настойчивых депу¬татов.

Аналогичная ситуация складывается и при рассмотрении и утверждении многочисленных программ социально-экономического развития, которые определяют местную финансово-экономическую политику на краткосрочный период. Обычно данные проекты программ с большим объемом и многочисленными цифрами разрабатываются уполномоченными администраторами программ, и депу¬таты просто не в силах изучить данные проекты, не говоря о том, что¬бы делать какие-либо основательные выводы и вносить конк¬ретные предложения.

Решить данную проблему, в какой-то степени, позволяет работа депутатов в по¬стоянных комиссиях, отвечают за предварительное рассмотрение вопросов повестки дня сессии и за осуществление контро¬ля за ходом реализации всех принимаемых на сессиях про¬грамм и планов.

На заседаниях постоянных комиссий разработ¬чики докладывают суть предлагаемой программы. Следует отметить, что согласно регламентов маслихатов и закона «О местном государственном управлении» проекты реше¬ний маслихата, вносимые на сессию, должны быть вручены депутатам не позднее, чем за 5 дней. Что конечно в большинстве случаев не выполняется.

В самом Законе РК «О местном государственном управле¬нии в Республике Казахстан», вплоть до принятия Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» практически не прослеживалась роль граждан в принятии решений. В Законе «О местном государственной управлении в РК» отсутствовали не прописаны такие важные социально-политические институты как местные референдумы, сходы и собрания граждан по месту жительства и иные формы прямой демократии.

Безусловно, для того, чтобы решить проблемы и вопросы населения сел, районов и городов необходимо не только законодательное закрепление функций и институтов.

В связи с этим, в современных условиях необходима реконструкция системы местного государственного управления и введение института местного самоуправления.

Если посмотреть политическую теорию и эмпирические данные по введению институтов местного самоуправления, то можно констатировать, что введение институтов СМУ в политическую практику часто ведет к децентрализации власти. В политической теории данная децентрализация означает процессы передачи трех главных функций из центра на местный уровень:

1. Функция реализации ресурсного обеспечения

2. Функция планирования

3. Функция распределения [126].

Можно отметить, что децентрализация охватывает как экономическую, юридическую, социальную, так и политическую сферы жизни общества. В обществах, где происходят процессы политического транзита, децентрализация подразумевает под собой переход от политических и социальных институтов, которые никак не были ориентированы на активное участие населения в политических процессах, к политическим и социальным институтам, которые предполагают активную вовлеченность граждан в политические процессы как на центральном, так и на местном уровнях.

То есть для транзитных государств децентрализация это необратимый и дискретный процесс перехода из состояния закрытой политической системы к системе открытого типа. В этой новой системе происходит неизбежный процесс роста влияния граждан на власть через новые институты гражданского общества.

В период становления политической системы суверенного Казахстана, для того, чтобы успешно решить проблемы, которые стояли перед государством, существовала необходимость единой сильной власти и жесткая иерархия государственного аппарата, которая могла бы противостоять дезинтеграционным тенденциям, которая проистекала из гетерогенного характера населения Казахстана периода начала 1990-ых годов.

Сейчас же существующая вертикаль в некоторых случаях может тормозить отдельные процессы демократизации. Поэтому есть необходимость введения в политическую практику новых институтов местного самоуправления и децентрализация местных бюджетов, для эффективного решения повседневных проблем населения.

Вообще в теории, местное самоуправление понимается как один из видов власти. В политической теории этот вид власти формируется посредством выборов. Местное самоуправление работает на местном уровне в компактных, сообществах с целью оказания местному населению определенной территориальной единицы социальных, коммунальных и других услуг.

Однако при рассмотрении данного вопроса следует учитывать какие ограничения и возможности есть в Казахстане в контексте формирования у нас системы местного самоуправления.

Преимуществами этой системы являются:

1. Ответственность и зависимость местных органов управления от населения. Из-за этого первостепенное внимание местные органы власти уделяют нуждам и потребностям местных жителей конкретной административной единицы.

2. Инфраструктурная близость местной власти к населению и вытекающая из нее восприимчивость к местным интересам, а также к инициативам местных граждан, общественных объединений.

3. Эффективность. Органы местного самоуправления в силу отсутствия большого объема бюрократического документооборота (неизбежное свойство суперцентрализированных политических систем) могут решать местные проблемы в целом более эффективно, чем строго иерархические системы, зависящие больше от центра принятия решений, а не от местного населения. Эффективность также достигается за счет более лучшего знания местных реалий административной элиты органов местного управления.

Главными задачами системы местного самоуправления являются:

1. Обеспечение социальной стабильности на местах.

2. Удовлетворение жизненно важных потребностей местного населения.

3. Эффективное использование местных ресурсов и материально-технической базы.

4. Создание местных «точек роста» экономики.

Исходя из всего выше сказанного можно резюмировать: реальное введение системы местного самоуправления с большими возможностями и ресурсами на местном уровне может способствовать все большей открытости политической системы, что в свою очередь будет сильно влиять на ее стабилизацию посредством усиления отдельных новых политических институтов.

Таким образом, сегодня снова речь идет о модернизации системы местного государственного управления и пересмотра политико - правового статуса местных представительных и исполнительных органов власти. Одной из важных задач на сегодняшний день является вопрос формирования новой системы межбюджетных отношений, которая бы соответствовала нормативно определенной функции системы местного управления Казахстана.

Успешность функционирования системы местного самоуправления зависит от системности и четкого понимания роли и места системы местного самоуправления в политической системе общества. Можно утверждать, что что становление системы местного самоуправления не быстрый и одноэтапный процесс. Казахстанская модель местного самоуправления должна быть выстроена через механизмы реформирования системы местного административного управления. Это возможно сделать путем выделения и передачи определенных компетенций, то есть передачи местных вопросов и части полномочий для их решения под прямую ответственность конкретным местным органам власти.

3.2. Проблемы и компетенция местных представительных и исполнительных органов в сфере бюджетного администрирования

Эффективное самоуправление не возможно без финансовой самостоятельности. Также эффективное самоуправление подразумевает под собой способность местных властей влиять на объем тех социальных услуг, не сильно завися от воли центра. Введение и развитие системы местного самоуправления в Казахстане должно идти параллельно с передачей на постоянной основе местным бюджетам определенных материальных ресурсов, которые необходимы для решения местных проблем и задач. Широкий уровень экономической самостоятельности дает возможность местным органам власти большие возможности стимулирования экономического развития территориальной единицы, так как именно управление своими бюджетами на местах способно стимулировать экономическую активность, что приведет к увеличению доходов как местной, так и центральной властей. По нашему мнению, политика государства в сфере развития органов местного самоуправления должна формировать необходимые условия для появления и расширения автономии местных бюджетов. При этом местные законодательные органы также должны иметь право устанавливать местные налоги и сборы, которые в целом не должны противоречить унитарному характеру нашего государства. Однако, в настоящее время существуют противоречия, которые препятствуют развитию самостоятельности органов местного самоуправления и их эффективности.

Согласно п.п.1 п.4 ст. 86 Конституции Республики Казахстан и ст. 6 Закона РК «О местном государственном управлении» к ведению маслихатов относится утверждение местного бюджета и отчетов об их исполнении. Следует отметить, что данная компетенция маслихатов до настоящего времени не обрела своей окончательной формы. Дело в том, что, закрепляя право маслихата утверждать бюджет и отчет об исполнении, законодатель не урегулировал некоторые аспекты, к числу которых мы можем отнести проблему межбюджетных отношений. Эту проблему на практике можно представить, как совокупность противоречий между различными органами власти (республиканский и местный уровни), а также между ее разными ветвями (представительная (законодательная) и исполнительная ветви власти).

Указанные противоречия складываются по поводу распределения полномочий на получение бюджетных доходов и обязанностей по осуществлению бюджетных расходов. Объектом противодействующих сил являются те возможности механизма распределения бюджетных средств, через который администратор или распределяющий орган может определять режим распределения и получения бюджетных ресурсов. Одной из сторон данной проблемы является диспропорции распределения прав на получение доходов и обязанностей распределения расходов между различными уровнями государственной власти.

В региональном уровне подобная диспропорция проявляется в том, что вышестоящий бюджет, в данном случае бюджет области берет на себя заведомо больше ресурсов, чем это необходимо для выполнения закрепленных за ним функций. Актуальной является проблема вмешательства в местные бюджеты вышестоящих органов или должностных лиц.

Действовавший до 1 января 2005 г. Закон «О бюджетной системе в РК», как показала практика, не решал проблему межбюджетных отношений, «систему уравнительного распределения доходов между бюджетами и систему субвенций и изъятий, которые приводят к неэффективному перераспределению финансовых ресурсов государства. Как известно с 1999 г. для бюджетного регулирования используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в местном бюджете, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем бюджетам, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд» [127]. Отметим, что данная методика подвергается жесткой критике. Она не увеличивает эффективность расходования бюджетных средств. Это приводит к снижению заинтересованности местных органов власти в поиске резервов увеличения доходов бюджета.

Для усовершенствования бюджетного законодательства 24 апреля 2004 года Парламентом страны был принят Бюджетный Кодекс Республики Казахстан, в котором должны были быть учтены все замечания, высказанные участниками бюджетного процесса [128]. Однако многие противоречия в принятом кодексе не были учтены. Данное положение не изменилось и в новом Бюджетном кодексе от 5 декабря 2008 года. ("Казахстанская правда" от 5 декабря 2008 года, N 265-266 (25712-257-13)

В то же время, не смотря на многочисленные замечания, практика установления маслихатами области нормативов распределения доходов по социальному и индивидуальному подоходному налогу оставлена без изменений [128,23]. Таким образом, сохраняется еще один ненужный инструмент для «регулирования» поступлений в местный бюджет, соответственно, вмешательства в бюджеты районов (городов областного значения), а также манипулирования местными представительными и исполнительными органами.

Как уже было отмечено, в ноябре 2004 года Парламентом был принят Закон «Об определении размеров изъятия и субвенций на 2005-2007 г.», который установил размеры бюджетных изъятий и субвенции «между республиканским и областными, городами республиканского значения на трехлетний период» [129].

Согласно п.4. ст.41 Бюджетного Кодекса РК при принятии бюджетов областей и городов республиканского значения местными представительными органами должны быть установлены размеры изъятий и субвенций на трехлетний период [128, 23]. Однако в нарушение законодательства в отдельных областях объемы официальных трансфертов утверждены не были. К примеру, при принятии бюджета Карагандинской области на 2005 и 2006 гг. указанные параметры устанавливались только на один год.

Следует пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений. Более приемлемыми на наш взгляд являются, высказываемые экспертами предложения, о необходимости учета уровня экономической активности регионов, при осуществлении бюджетного выравнивания, что в свою очередь позволит сохранить статус-кво в вопросе сохранения минимально необходимого уровня справедливости в распределении доходов. Самым главным резервом в процессе повышении доходов местных бюджетов может стать система более эффективного управления коммунальной собственностью. К сожалению, в настоящее время предприятия, находящиеся в коммунальной собственности, не приносят прибыли и скорее являются бременем для местных бюджетов.

В то время, как в республиканском бюджете оставались неосвоенными десятки миллиардов тенге в местных бюджетах прослеживался дефицит средств, из-за которого местные органы управления лишались элементарных возможностей адекватного исполнения своих функций.

К примеру, налоговые и неналоговые поступления в бюджет города Караганды составляет более 17 млрд. тенге, (без учета трансфертов) из которых в городе остается всего 5 млрд. тенге (данные на 2006 год). Огромная часть бюджета 4,5 млрд. тенге уходит в областной бюджет в качестве изъятий, а норматив распределения доходов по социальному налогу составляет всего 30 % (1,9 млрд. тенге из 6.5 млрд. тенге – 100 %). Постоянно увеличиваются размеры бюджетных изъятий из бюджета города.

В 2003 г. сумма бюджетных изъятий в областной бюджет составляла 402 млн. тенге [130] в 2004 г. 118 млн. тенге, [131] в 2005 г. 2.8 млрд. тенге - 30 % от всего бюджета города, [132] в 2006 г. 4.5 %млрд. тенге или ок. 48 % от утвержденного бюджета. [133].

Согласно представленным в бюджетную комиссию города, в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан бюджетным заявкам, потребность администраторов программ на 2006 г. Составляет более 18 млрд. тенге, превышая имеющую сумму в бюджете на 13 млрд. тенге.

Согласно п.2 статьи 42 Бюджетного кодекса Республики Казахстан «бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет устанавливаются при превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета, а при превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета» [128, 23].

Таким образом, при прогнозном объеме доходов бюджета города в размере 9 млрд. тенге (с учетов изъятий) и затратах в размере 18 млрд. тенге, установление изъятий в областной бюджет является необоснованным и лишает местные власти минимальных финансовых ресурсов для выполнения возложенных на них полномочий.

Для решения данных проблем создаются инициативные группы граждан для «защиты» бюджета, «обеспечения города достойным бюджетом» [134]. Следует отметить, что создание подобных групп является для нашей страны прецедентом, с одной стороны это свидетельствует о динамике развития политической и правовой культуры граждан, с другой является тревожным сигналом, показателем неспособности региональных властей справиться с ситуацией.

Согласно данных бюджетной комиссии города Караганды в бюджета на 2005 г. произошло снижение финансирования многих программ по сравнению с 2003 и 2004 гг. В 2004 году на цели благоустройства и озеленения населенных пунктов в общем было выделено 220 млн. тенге. В 2005 году всего 65 млн. или 29 % от 2004 года. При этом потребность в тот момент составляла более 400 млн. тенге. В 2005 г. на «Обеспечение функционирования дорог и развитие транспортной инфраструктуры» было предусмотрено 344 млн. тенге против 470 млн. в 2004 г. потребность администратора программы составляет более миллиарда тенге. Вообще не выделены средства на ликвидацию несанкционированных нелегальных свалок мусора, озеленение и благоустройство скверов и парков и т.д.

Инфраструктура, которая обеспечивает условия жизнедеятельности местного населения с одной стороны расширяется, с другой изнашивается, а финансовые возможности местных властей сужаются.

Сюда можно также добавить необходимость решения со стороны местной исполнительной власти хозяйственных вопросов функционирования правоохранительных органов, коммунальных и других структур. Также необходимо радикально решить проблемы финансирования на местном уровне.

Ныне существующая бюджетная и налоговая системы не могут обеспечить фискальную и бюджетную самостоятельность местных органов управления и справедливого регулирования отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Особенно четко это проявляется между областными и районными (городами областного значения) бюджетами.

Политика государства в области развития системы местного самоуправления в Казахстане должна способствовать появлению необходимых условий для органичного формирования, утверждения и реализации местных бюджетов. Также не лишним было бы выделение законодательно утвержденных норм установления местных налогов и сборов со стороны местных органов власти.

Укрепление и развитие системы местного самоуправления не мыслимо без передачи местным бюджетам материальных ресурсов, которые необходимы для решения проблем местного уровня. Необходимо обеспечить прозрачность доходной и расходной части местного бюджета. Следует часть бюджетных ресурсов (около 50 %) передать на местный уровень. Это можно сделать посредством частичного отказа от системы субвенций и изъятий в вышестоящие бюджеты. Это поможет обеспечить бесперебойную работу бюджетной системы с системой открытого и прозрачного доступа к бюджетным данным со стороны населения.

По нашему мнению, существуют большие основания для передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе целого ряда республиканских налогов. Это можно сделать именно с теми налогами, чья динамика может сильно зависеть от уровня развития налоговой базы.

Так как государство должно гарантировать «обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов, требуется внести в Бюджетный кодекс изменения, касающиеся доходных источников, «за счет которых формируются местные бюджеты, как это определено в статьях» 47, 48, 49 Бюджетного Кодекса» [128, 23].

Изменив действующий перечень налоговых и неналоговых поступлений между республиканским бюджетом и местными бюджетами с одной стороны и бюджетами областей и районов (городов областного значения) с другой, и принимая во внимание главный принцип бюджетного администрирования – «самостоятельность бюджетов», нужно свести до минимума бюджетное регулирование, поскольку в каждый бюджет будут поступать свои налоги.

В данном контексте, хотелось бы привести вполне справедливые высказывания полпред президента Российской Федерации Д. Козак: «Разграничение полномочий приведет к закреплению зон ответственности за каждым уровнем власти. Следовательно, найти виновного в случае тех или иных проколов будет довольно легко. Деньги не будут тратиться бесконтрольно и по нецелевым направлениям» [135].

Именно финансовая и бюджетная автономии дают местным органам управления огромный стимул для интенсификации экономического развития.

В идеале межбюджетные отношения должны строится исходя из следующих принципов: транспарентность и прозрачность, простота и доступность для понимания, долговременность и стабильность и т.д.

Бюджетная автономия позволит местным органам власти самостоятельно устанавливать бюджет и иметь возможность стратегического планирования как развития своей территориальной единицы, так и планирования своего бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Одним из хороших механизмов повышения бюджетной автономии является разделенная ставка налога. Она помогает стимулировать собираемость налогов, за счет роста заинтересованности местных властей по более качественному уровню администрирования и налогового надзора.

Таким образом, необходимо в целом пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений, при реализации процессов бюджетного выравнивания необходимо стимулировать рост экономической активности регионов, посредством формирования относительно справедливой системы распределения доходов. Нужно обеспечить гарантии фискальной самостоятельности местных органов управления и адекватное регулирования отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами, особенно между областными и районными (городами областного значения) бюджетами. Должны обеспечиваться необходимые условия для того, чтобы самостоятельно формировались, утверждались и исполнялись местные бюджеты разных уровней.

Введение разделенной ставки налога или вообще установление местных налогов и сборов может сопровождаться тем, что местным органам власти будут переданы соответствующие ресурсы, которые необходимы для качественного финансирования местных программ. При этом необходимо обеспечить открытый и беспрепятственны доступ к бюджету со стороны общественности и свести до минимума бюджетное регулирование.

3.3. Политико-правовые механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления

В Казахстане вопросы развития системы местного самоуправления находятся в центре как академических, так и общественно-политических дебатов. Эти дискуссии идут достаточно давно, еще со времен обретения независимости. Еще с самого начала 1990-ых годов различные группы населения, ученые и аналитики предлагали разные схемы и механизмы функционирования системы местного самоуправления.

После долгих дебатов о введении местного самоуправления, в 2000 году на обсуждение были вынесены два проекта закона, которые определяют специфику деятельности местных органов государственного управления и местного самоуправления. В одном из указанных проектов Закона предлагалась следующая дефиниция: «местное самоуправление понимается как форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан» [136].

Система местного самоуправления, согласно этому законопроекту должна была функционировать через механизмы выборов.

В нем также было предусмотрено введение таких политических институтов как жамияты и кенеши. Жамият в этом проекте выступал как местный исполнительный орган. Руководитель данного органа должен был избираться населением соответствующей административной единицы. Руководитель Жамията согласно проекту закона должен был называться Жетекши. Роль представительного органа согласно этому законопроекту должны были выполнять кенеши [136].

Данный законопроект, посвященный местному самоуправлению из-за непреодолимых разногласий был отозван из Парламента.

Спустя семь лет по итогам работы Государственной комиссии по конкретизации демократических реформ при президенте РК и внесения изменений в Конституцию страны органами основой местного самоуправления были определены местные представительные органы – маслихаты.

Согласно п.2 ст. 89 Конституции Республики Казахстан «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения» [125].

Однако, даже после последующего принятия Парламентом страны Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении» дискуссии о том, каким должно быть казахстанское местное самоуправление вспыхнули с новой силой. При этом одним из основных вопросов стал вопрос о том, могут ли маслихаты и акиматы быть основой местного самоуправления, способны ли они эффективно решать вопросы местного значения.

Проведенный нами сравнительный анализ эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления Украины, России и Казахстана, показал, что органы местного государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом показали свою эффективность по решению вопросов местного значения. Что доказывает наше положение о том, что действующая в Казахстане система местного государственного управления, может быть основой местного самоуправления, при условии ее модернизации.

Можно утверждать, что проведение реформы местного самоуправления на качественно высоком уровне возможно только если будет применятся системный подход, который будет основываться на понимании роли и места института местного самоуправления в политической системе страны. Очевидно, что генезис и становление институтов местного самоуправления небыстрый процесс. Для того, чтобы сформировать их необходимо реализовать следующие шаги.

Во-первых, необходимо формирование организационной и территориальной основ. Это подразумевает под собой базовое определение территорий и границ местных социальных структур и сообществ, а также первичное определение структур местного управления.

Во-вторых, необходимо становление институтов местного управления. После этого необходимо либо точно установить сферы регулирования отраслей коммунальных услуг, здравоохранения, и социальной отрасли. Либо необходимо четко разграничить полномочия между органами местного управления и самоуправления [136].

Модель местного самоуправления, которую внедряют в Казахстане, необходимо выстроить через реформирование существующей системы местного управления. Это можно осуществить через выделение из компетенции центра вопросов местного уровня, а также путем передачи части полномочий по решению местных вопросов конкретным местным органам власти.

Во-первых, речь идет о необходимости реконструкции системы местного государственного управления Казахстана, дальнейшей децентрализации власти, делегировании им дополнительных полномочий и создания законодательных гарантий для их реализации. Местное самоуправление не может быть успешным без решения вопросов о финансовой и бюджетной самостоятельности и коммунальной собственности.

Введение и развитие системы местного самоуправления в Казахстане необходимо обеспечить ресурсно, путем передачи ресурсов, материальной базы и полномочий местным бюджетам для решения проблем местного уровня.

Во-вторых, одной из проблем, представляющим угрозу для формирования и развития местного самоуправления является неопределенность с организацией местного самоуправления в низовых уровнях.

В этой связи, необходимо законодательно установить образование органов местного самоуправления в сельских округах, аулах, селах, поселках, где компактно проживает население и где имеется вакуум власти. Что включает в себя установление для них прав и возможностей решать многогранные вопросы повседневной жизни населения самостоятельно, а не в рамках спущенных сверху установок. Ведь в каждом конкретном населенном пункте, даже в рамках одного района, есть свои собственные проблемы, которые не всегда совпадают с проблемами других населенных пунктов. Необходимо на законодательном уровне прописать все вопросы финансово-экономического и организационного блоков, решить вопросы улучшения системы налогового администрирования, увеличения численности депутатов местного уровня.

В-третьих, нужно создавать институт местных финансов, который будет основан на доходах местного населения и общественной (государственной) собственности. Если такой институт не будет создан, сохранится слишком жесткая и прямая зависимость системы местного самоуправления от «политического центра». То есть огромное количество местных сообществ в силу отсутствия своих полномочий долго будет висеть балластом «на шее» государственного аппарата.

В-четвертых, необходимо уделить отдельное внимание проблеме мегаполисов (крупных городов). Местные сообщества должны иметь право организовываться также в пределах территории крупных городов. Власть в крупных городах больше отчуждена от своего населения, чем в более мелких поселениях. Если сравнивать уровень отчужденности, то можно крупные города сравнить с таким же уровнем отчужденности, что присутствует в небольших государствах. Поэтому необходимо законодательно предусмотреть возможности создания отдельных административных единиц местного самоуправления на внутригородских территориях.

Законодательством установлено, и практикой подтверждено, что города областного значения являются большими культурными и экономическими центрами с развитой социальной и производственной инфраструктурой.

В-пятых, на высоком уровне – области, города республиканского значения и столицы – местное самоуправление недопустимо в силу унитарного государственного устройства нашей страны, а также необходимости сохранения и укрепления суверенного Казахстана и предотвращения сепаратистских тенденций.

Что касается вопроса о способах избрания глав местных сообществ в Казахстане, то, по нашему мнению, их выборы должны быть прямыми, честными и конкурентными.

Необходимо отметить, что внедрение системы местного самоуправления может быть внедрено в результате реформирования системы местного управления, которое в настоящее время пронизывает все уровни административно-территориального устройства, от областного до поселкового. Причем на уровнях городских районов, городов районного значения, поселков, аулов и т.д. управление реализуется только акимом, который назначается «сверху». На этом уровне нет местных представительных органов, выражающих интересы населения, и его волю.

Следствием такой организации системы управления на местах, отсутствия реальных рычагов управления является неспособность акима удовлетворить имеющиеся потребности территории. Явна нехватка своего бюджета. Выборность местной власти и собственные финансы (финансовая и бюджетная автономии) - есть главные принципы любой системы местного самоуправления, залог эффективного решения населением вопросов местного значения.

Споров и дискуссий о целесообразности выборности акимов нижних уровней, очень много. Ведение выборности акимов могло бы стать качественно новым этапом в процессе дальнейшей демократизации Казахстана и его политической системы. Это способствует дальнейшему более глубокому развитию системы местного управления. Хотя нельзя утверждать, что введением выборности акимов кардинально изменится развитие органов местного самоуправления. Данная мера скорее, усилит ответственность акимов перед населением. При этом данная мера не добавит акимам новых полномочий. Следует также отметить, что при нынешней гражданской пассивности негородского населения, зачастую выборы акимов сел и районов могут привести к появлению известных в политической теории «электоральных машин», которые позволяли представителям региональных финансово-¬промышленных групп, которые имели большие финансовые и организационные ресурсы, доминировать в процессе определения тех персон, кто будут возглавлять местные органы власти. Поэтому, исходя из всего вышесказанного необходимо отметить, что при реформировании системы местного самоуправления необходим внедрять системный подход, который помог бы избежать перекосов в развитии.

Наличие общественных инициатив на местах, несомненно, является признаком оздоровления общества, его готовности непосредственно решать вопросы собственного жизнеобеспечения. Однако без правового закрепления, при отсутствии бюджета, собственности и обеспечения гарантий со стороны государства повсеместного самостоятельного решения населением вопросов местного значения не может быть достигнуто.

Четкого и однозначного определения в законе требует, вопрос о механизмах контроля деятельности местных органов самоуправления со стороны государства, при этом следует избегать чрезмерной административной опеки, нарушающей принцип самостоятельности органов самоуправления. Надзор за законностью решений органов и должностных лиц местного самоуправления может быть закреплен за органами прокуратуры, а признание незаконными актов органов местного самоуправления следует оставить исключительно в компетенции суда в соответствии с законами Республики Казахстан.

Говоря об общих принципах введения местного самоуправления в нашей стране, модернизации существующей системы государственного управления, также считаем необходимым, отметить отдельные моменты по повышению их эффективности. В целом, анализ нормативно-правовой базы о местных представительных органах позволяет сформулировать следую¬щие рекомендации:

В связи с наметившейся тенденцией сниже¬ния уровня социальных и юридических гарантий для депутатов местных представительных органов, в контексте повышения статуса и престижа депутатской деятельности важным составляющим могло бы стать принятия мер, направленных на преодоление дан¬ной негативной тенденции. Необходимо вернуть прежний порядок, преду¬сматривавший полное возмещение депутатам из местного бюджета заработ¬ной платы за время участия в сессии или в работе органов маслихата. Также, для исключения возможности давления на депутатов было бы полезным наделение их депутатской неприкосновенностью. Зная, что времена, когда в депутаты могли идти криминальные авторитеты ушли в прошлое, неприкосновенность не будет использоваться в целях ухода от правосудия.

Для повышения профессионализма депутатов полезно ввести оплату за работу председателей постоянных комиссий и нескольких депутатов.

Считаем очень важными рекомендации данные в диссертации Жанузаковой Л.К. в части наделения депутатов правами на «безотлагательный прием должностными лицами местных исполнительных органов, руководителями предприятий, организа¬ций и учреждений всех форм собственности» [32], на предоставление им необхо¬димой информации по вопросам маслихата, а также связанным с защитой прав граждан; возложить на руководителей государственных органов, общественных объединений, предприятий и организаций всех форм собственно¬сти оказывать депутатам маслихатов полноценное содействие для реализации возложенных на них функций. В случае постоянного и неоднократного игнорирования законных требований депутатов маслихата привлекать виновных должностных лиц к дисцип¬линарной ответственности по представлению секретаря маслихата.

Целесообразно наделить депутатские фракции в маслихатах наравне с постоянными комиссиями пра¬вами по участию в формировании повесток дня сессий, внесения коллектив¬ных запросов, требовать вне очереди предоставления слова, от имени фракции высказываться по кандидатурам должностных лиц и т.д.

Учитывая раздвоение единых по своей природе организационно¬ подготовительных функций между председателем сессии и секретарем маслихата, фактическое возложение всей организационной работы на секретаря, целесообразно ввести должность председателя маслихата, передав ему полномочия председателя сессии и секретаря.

Одним из важнейших, является вопрос о взаимодействии местных представительных органов и Парламента в области законотворческой деятельности. В настоящее время, маслихаты отстранены от процесса принятия законов, в том числе касающихся социальной сферы или затрагивающих региональные интересы. В данном контексте, было бы очень полезно законопро¬екты, касающиеся социальной сферы или затрагивающие региональные ин¬тересы, направлять в обязательном порядке в областные, городские маслихаты и акиматы.

Необходимо принятие Закона “О статусе депутата маслихата РК”, в котором были бы закреплены права, обязанности депутата, его ответственность и те гарантии, которые государство предоставляет в его независимой и самостоятельной работе.

Для того, чтобы повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, необходимо законодательно установить, что депутат маслихата, который был избран председателем постоянной комиссии, должен являться должностным лицом и должен работать «с отрывом от производства» на постоянной основе. Также для обеспечения соответствия численности аппарата возросшим полномочиям и ответственности маслихатов необходимо увеличить штатную численность государственных служащих аппарата маслихата. Ее можно установить на уровне соотношения 1 работник аппарата маслихата к 3-м депутатам.

Для повышения эффективности местных исполнительных органов необходимо внедрение на законодательном уровне системы оценок эффективности руководителей местных исполнительных органов и внутренней оценки эффективности деятельности, структурных подразделений местного исполнительного органа.

В связи введением в действие Бюджетного кодекса РК от 5 декабря 2008 года, N 265-266, передачей новых полномочий по осуществлению финансового контроля необходимо создание аппарата ревизионной комиссии для обеспечения возможности проведения полной и объективной ревизии [137].

В целях обеспечения открытости, транспарентности депутатов маслихатов перед избирателями, возможности избирателей иметь информацию «из первых рук», ввести законодательно процедуру ежеквартально отчета депутатов маслихатов перед своими избирателями о проделанной работе.

Не смотря на закрепление права запроса депутата к государственным органам и должностным лицам, эта система не работает эффективно. Связано это с тем, что на законодательном уровне нет регулирующих норм и четкого механизма отслеживания запросов депутатов. Поэтому в случае установления в процессе обсуждения запроса серьезных недостатков в деятельности соответствующих органов и должностных лиц либо их формального отношения к запросу маслихат должен обладать широким кругом законодательно закрепленных санкций. Это бы существенно повысило значение, роль и эффективность запросов.

Следует также нормативно установить обязанности и функции местных органов власти, а также конкретные механизмы реализации вопросов и проблем, которые проистекают из запросов, представляемых к очередной сессии маслихата или на заседания постоянных комиссий маслихата отчет о мерах по рассмотрению запроса.

Для повышения доверия к органам местного самоуправления, важнейшей составляющей является построение обратной связи с населением. Одним из самых эффективных форм является создание общественных комиссий, своеобразных диалоговых площадок, куда приглашаются известные общественные деятели, представители политических партии и общественных объединения, «лидеры мнений».

Для успешности общественных комиссий необходимо учесть, что их деятельность должна быть вне политических партий, что существенно расширяет круг вопросов, участников, мнения и положительно влияет на восприятие СМИ. Таким образом, общественные комиссии создают механизм обратной связи между органами исполнительной власти, представительной власти, неправительственными организациями и гражданами, обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение, в том числе осуществление участия общественности в решении проблем местного сообщества.

В целом, данные рекомендации направлены на повышение роли, эффективности и уровня общественного доверия местных органов самоуправления, реализация на нормативном уровне данных положений также окажет существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближении его к каждодневным заботам конкретного человека.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное научное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы:

Изучение теоретических основ местного самоуправления и их основных моделей показывает, что создание эффективной системы местного самоуправления в Казахстане невозможно без применения зарубежного опыта создания данных структур с последующей адаптацией ее к местным условиям.

В целом, существует большое разнообразие организационно-правовых форм местного управления. Если учитывать особенности и специфику разных стран, то можно выделить не менее 10 организационно-правовых форм местного управления.

В целом, в настоящее время в современных государствах можно выделить три его базовых модели (системы) местного самоуправления, в целом соответствующие трем основным правовым системам (правовым семьям) современности: англосаксонская (английская), континентальная (французская) и советская. Подобная дифференциация данных моделей базируется на принципах, лежащих в основе отношений между различными местными органами, а также их отношений с центральными органами. В то же время в каждой модели есть свои особенности и в определенном смысле противоречия. Однако мы можем констатировать, что в последнее время мы наблюдаем процессы сближения или даже слияния указанных моделей местного самоуправления и появления все большего количества смешанных моделей самоуправления, отражающих как современные процессы глобализации, так и становления постиндустриального общества.

Рассматривая методологические принципы исследования местных органов самоуправления сделан теоретический вывод о том, что исследование уровня доверия со стороны населения к местным органам власти необходимо начинать с того, чтобы исследовать функции и задачи каждого местного органа власти. И на основе этого можно будет четко увидеть закономерность, что уровень удовлетворенности населения работой местных властей зависит от степени эффективности работы по выполнению этих функций и задач.

При проведении сравнительного анализа эффективности и уровня доверия органов местного самоуправления России, Украины и Казахстана обнаружили, что уровень доверия, прежде всего, зависит от органов власти, а также от уровня институционализации властных структур. Исследование подтвердило, что уровень доверия руководителям структур выше, чем просто структурам. При этом есть закономерность, что чем выше должностной уровень руководителя, тем выше уровень доверия к нему со стороны населения.

В процессе опроса населения и в результате анализа результатов увидели, что в основном, на уровень доверия населения органам местного самоуправления влияют социокультурные условия общества, эффективность их деятельности, информационное воздействие средств массовой информации на свою целевую аудиторию, эффективность взаимодействия органов местного самоуправления со СМИ, создание органами позитивных информационных поводов и проведение работы по продвижению позитивного имиджа, что нужно учитывать руководителям и должностным лицам органов местного самоуправления при организации своей работы

Выяснилось, что уровень доверия населения к местным органам власти зависит от их эффективной работы. При этом один из главных показателей здесь это степень удовлетворенности населения оказываемыми услугами органами местного самоуправления.

Проведенные опрос также показал, что есть закономерность, которая заключается в том, что чем эффективнее реализуются социальные программы и решаются местные проблемы, тем больше доверия граждан к местным органам власти, что в свою очередь влияет на стабильность в обществе, снижая тем самым вероятность социальных конфликтов. Именно от уровня эффективности деятельности органов местного управления вытекают показатели удовлетворенности граждан деятельностью данных органов. Этот уровень в свою очередь определяет рейтинг власти и авторитет властных структур.

По результатам исследования эффективности органов местного самоуправления Украины, России и Казахстана получилась следующая картина:

1. Новосибирск, Петрозаводск, Караганды оказались в группе с высокой эффективностью;

2. Павлодар, Львов, в группе со средней эффективностью;

3. Донецк, Костанай в группе слабоэффективных.

По уровню доверия:

1 Новосибирск, Петрозаводск, Караганды - высокий уровень доверия;

2. Львов - средний уровень доверия;

3. Донецк, Павлодар, Костанай - низкий уровень доверия.

Таким образом, в городах, где органы местной власти являются эффективными: Караганды, Новосибирск, Петрозаводск отмечается адекватно высокий уровень доверия. Из тех городов, где средняя эффективность: Павлодар и Львов, Львов получил средний уровень доверия, а Донецк и Костанай, находящиеся в группе слабоэффективных, также имеют адекватно низкий уровень доверия.

В целом, получилась противоречивая картина, города одной страны находятся в разных группах, один в группе с высоким уровнем доверия и эффективности, а другой город в группе со слабой эффективность и низким уровнем доверия. Это при том, что методика оценки была одинаковой, источники одинаковые, законодательство одинаковое, статусы и ресурсы сравнимые. Примером служат города Казахстана, Караганды, которая и по уровню доверия, и по уровню эффективности в первой группе, а Костанай и Павлодар во второй и третьей группах соответственно.

Аналогичный пример с городами Украины, где Львов и Донецк находятся в разных группах и по уровню эффективности, и по уровню доверия. Данный факт во многом объясняется процессом быстрого транзита и институционализацией демократической политической системы. Большая часть населения Украины стала заложником политической борьбы между основными участниками политического процесса. Политическая борьба охватила и нижние уровни власти, в данном случае местное самоуправление, которое выливается в определенные противостояния между головами и советами. В целом, данное положение представляется временной, и сама модель местного самоуправления Украины является оптимальной для нынешнего периода развития Украины.

Почему казахстанские города с одинаковой моделью местного самоуправления, при прочих равных условиях получили разные оценки?

Нахождение в разных группах по оценкам органов местного самоуправления гг. России и Украины могут быть объяснены особенностями формы государственного устройства федеративного в первом случае и децентрализованного унитарного во втором случае. В противовес этому мы имеем жестко централизованную унитарную форму государственного устройства, с одинаковыми требованиями в бюджетном администрировании, форм правовой организации. Относительная географическая близость и однородность социокультурного контекста, экономики региона не позволяет детерминировать полученную поляризацию в оценках доверия и эффективности этих городов. Исходя из этого, мы пришли к выводу, что подобное противоречие объясняется особой ролью мэра города и представительного органа, а также экономическим подъемом региона. Именно активная позиция депутатов и сильного мэра позволила Караганде успешно реализовать программы «Мой двор», «Ремонт лифтов и кровель», «Ремонт дорог» «Жилищное строительство», которые во многом определили доверие населения и эффективность. Анализ данных использованных при оценке показывают, что в Павлодаре и Костанае программы по реконструкции дворов, их благоустройству, по ремонту лифтов и кровель, льготному проезду школьников и студентов отсутствуют, хотя возможности и законодательные, и экономические как указывалось выше равные.

Таким образом, в условиях слабой институционализации местного самоуправления Казахстана, отсутствия у населения навыков самоорганизации в решении проблем местных сообществ на первое место выходит личностный фактор, организаторские способности конкретного руководителя, умение выстраивать эффективное коммуникации, как на межличностном уровне, так и на уровне взаимодействия с общественностью при управлении административно-территориальной единицей и решении вопросов местного значения.

В ходе исследования мы выявили, что местное самоуправление эффективно при активном развитии политической и правовой культуры населения, развития гражданского общества. В противоположность этатистскому подходу в организации местного самоуправления, который менее эффективен в условиях транзита. Такой подход затрудняет трансформацию форм политического участия с патриархально - подданнических на активистское, препятствуя стремлениям населения к самоорганизации и активному участию в решении вопросов местных сообществ

Проведенное исследование показало существование корреляции между уровнем эффективности и уровнем доверия органов местного самоуправления. Выяснилось, что города с большим уровнем доверия не всегда эффективны, но города с большим уровнем эффективности имеют адекватный высокий уровень доверия со стороны населения. Следует отметить, что подобная корреляция не является правилом и закономерностью для всех случаев, а скорее только для постсоветских государств.

Таким образом, проведенное исследование подтвердило нашу гипотезу, согласно которой местные органы государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом показали свою эффективность по решению вопросов местного значения. Что доказывает наше положение о том, что действующая в Казахстане система местного государственного управления, может быть основой местного самоуправления, при условии ее модернизации.

Рассматривая законодательно – правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы децентрализации власти, компетенцию местных представительных органов в сфере бюджетного администрирования и механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления мы пришли к следующим выводам:

В настоящее время маслихатами не в полной мере используются весь круг полномочий, в том числе контрольные, одной из причин которого является то, что депутаты работают на не освобожденной основе, что влечет за собой, недостаточный уровень контроля за деятельностью местных исполнительных органов, недостаточный уровень профессионализма депутатов и отсутствие достаточных правовых знаний касающихся компетенции маслихата, а также навыков работы в области бюджетного администрирования и анализа социально-экономических программ. Одним из путей решения данной проблемы могло бы стать работа на профессиональной основе председателей постоянных комиссий.

Для повышения эффективности местных исполнительных органов необходимо разграничение полномочий между уровнями государственной власти, внедрение на законодательном уровне системы оценки эффективности руководителей местных исполнительных органов и внутренней оценки эффективности деятельности, структурных подразделений местного исполнительного органа.

Модель местного самоуправления, которая внедряется в Казахстане, должна органично происходить из существующей системы местного государственного управления, которое посредством определенных реформ может быть приближенно к планируемой модели местного самоуправления. Это может происходить путем выделения и передачи определенных компетенций, полномочий нижестоящим органам для решения вопросов местного значения.

Во-первых, речь идет о необходимости реконструкции системы местного государственного управления Казахстана, дальнейшей децентрализации власти, делегировании им дополнительных полномочий и создания законодательных гарантий для их реализации. Местное самоуправление не может быть успешным без решения вопросов о коммунальной собственности (собственности органов местного самоуправления) и финансовой самостоятельности, а также возможности органов самоуправления непосредственно влиять на весь спектр жизненно необходимых социальных услуг. Введение и развитие самоуправления местных органов самоуправления в Казахстане должно идти параллельно с процессами передачи местным бюджетам определенных ресурсов, которые необходимы при финансирования местных программ.

Во-вторых, одной из проблем, представляющим угрозу для формирования и развития местного самоуправления является неопределенность с организацией местного самоуправления в низовых уровнях.

В этой связи, необходимо законодательно установить образование органов местного самоуправления на низовом уровне, в селах, поселках и сельских округах, где компактно проживает население и где имеется вакуум власти. Что включает в себя установление для них прав и возможностей решать многогранные вопросы повседневной жизни населения самостоятельно, а не в рамках спущенных сверху установок. Ведь в каждом населенном пункте, даже если они из одного района, есть свои собственные проблемы и вопросы местного значения. Необходимо на законодательном уровне прописать все вопросы финансово-экономического и организационного блоков, решить вопросы улучшения системы налогового администрирования, увеличения численности депутатов местного уровня.

В-третьих, необходимо создать институт местного финансирования, который будут основаны на коммунальной собственности, а также на доходах граждан. Пока данный институт не будет создан, есть большие риски сохранения прямой и жесткой зависимости местного самоуправления, с одной стороны от центрального аппарата государства, а с другой стороны общего экономического положения страны.

В-четвертых, одной из важных проблем является проблема больших городов. Как показывает мировая практика существует прецеденты существования городов-государств. Мировой опыт показывает, что власть в мегаполисах и больших городах, вне зависимости от статуса (город-государства, либо просто город в рамках государства) не имеет тесной связи с населением этих городов в силу своей отчужденности от населения. Поэтому необходимо предусматривать создание и функционирование самоуправляющихся сообществ в отдельных районах города, масштаб которых противостоял бы тенденциях атомизации и роста отчужденности граждан от власти.

Законодательством установлено, и практикой подтверждено, что города областного значения являются крупными и средними культурно-экономическими центрами с сильно развитой социальной инфраструктурой.

В-пятых, на высоком уровне – области, города республиканского значения и столицы – местное самоуправление недопустимо в силу унитарного государственного устройства нашей страны, а также необходимости сохранения и укрепления суверенного Казахстана и предотвращения сепаратистских тенденций.

В целом, повышение роли, эффективности и уровня общественного доверия местных органов самоуправления, реализация на нормативном уровне данных положений окажет существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближении его к каждодневным заботам конкретного человека.

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Республика Казахстан. Президент (1991–2009 гг.; Н.А. Назарбаев). О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года: указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 // Казахстанская правда. – 2009. – 27 августа.

2. Республика Казахстан. Законы. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственного управления и самоуправления» от 9 февраля 2009 года, № 126-IV ЗРК // Казахстанская правда. – 2009. – 13 февраля.

3. Соловьёв А.И. Три облика государства – три стратегии гражданского общества // Политические исследования – 1996. – № 6. – С. 29–38.

4. Сергейчук А.В. Социология управления: учеб. – СПб.: Бизнес–пресса, 2002. – 240 с.

5. Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс: учеб. пособие для студентов высш. учеб. заведений. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Академический проект, 2005. – 1136 с.

6. Биекенов К.У., Садвокасова А.К. Патриотизм как основа служения государству // Саясат. – 2007. – № 8. – С. 9–12.

7. Лекция Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева в Казахском национальном университете имени аль-Фараби «Казахстан в посткризистном мире: интеллектуальный прорыв в будущее» // Офиц. сайт Президента РК [Электронный ресурс]. – 2009. – Режим доступа: www.akorda.kz. – Дата доступа: 21.12.2009.

8. Сейдуманов С.Т. Роль социологии в развитии гражданского общества // Саясат. – 2008. – № 5 – С. 9–11.

9. Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика: исследование изменений в больших системах искусства, истины, этики, права и общественных отношений: пер. с англ. / коммент. и статья В.В. Осипова. – СПб.: РХГИ, 2000. – 1056 с.

10. Парсонс Т. Система современных обществ / пер. с англ. Л.А. Седова и А.Д. Ковалева; под ред. М.С. Ковалёвой. – М.: Аспект Пресс, 1997. – 270 с.

11. Лукьянов В.Г., Сидоров С.А., Урсу И.С. Социология: учеб. пособие. – СПб.: СПбИВЭСЭП, 2004. – 414 с.

12. Силин А.Н. Социологические исследования и социологический мониторинг в системе социального управления регионом // Менеджмент в социальной сфере / под ред. А.Н. Силина. – Тюмень: Вектор Бук, 2003. – Вып. 5. – С. 3–6.

13. Киселёва А.М. Становление социальных форм местного самоуправления в переходный период: автореф. … канд. социол. наук: 22.00.08. – Омск, 2000. – 19 с.

14. Концепция становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан (проект) // Материалы Общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов». – Алматы: Центр анализа общественных проблем, 2002. – 18 февраля.

15. Бойко В. Местное самоуправление: сотрудничество с властью на основе партнерства. Интервью с сенатором Парламента РК Б. Жусуповым // Фемида. – 2002. – № 6. – С. 14.

16. Чиркалин И. Проблемы местного государственного управления и местного самоуправления // Информ.-справоч. материалы к проекту Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления». – Астана: Отдел информ.-аналит. работы аппарата мажилиса РК, 2003. – Вып. 309, ч. II. – С. 11.

17. Таранов А.А. Местное самоуправление – проблемы законодательного обеспечения // Право и государство. – 1997. – № 6. – С. 10.

18. Кубаев К.Е. Формирование организационной структуры и экономического механизма местного самоуправления в Республике Казахстан // Саясат. – 2002. – № 12. – С. 17–18.

19. Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Юрайт-М, 2001. – 527 с.

20. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия – М.: ИГП РАН, 1999. – С. 7.

21. Сакиева Р.С. К вопросу об организации местного управления // Известия Национальной академии наук Республики Казахстан. Серия общественных наук. – 1997. – № 4. – С. 27.

22. Балобанов А.Е. Пространство местного самоуправления // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. – Алматы, 2003. – С. 7.

23. Берентаев К.Б. Особенности становления местного самоуправления в Республике Казахстан // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. – Алматы, 2003. – С. 87.

24. Европейская хартия местного самоуправления // Функционирование местных органов государственной власти Республики Казахстан: законодат. основы и науч.-метод. рекомендации: сб. / под общ. ред. д-ра экон. наук А.С. Серикбаева – Астана: Акад. гос. службы при Президенте Республики Казахстан, 2004. – С. 334–339.

25. Маклаков В.В. Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. – М., 1993. – С. 111–124.

26. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. – 1996. – № 6. – С. 17.

27. Государственное управление: краткий словарь-справочник основных терминов – Алматы: Изд-во НВШГУ, 1998. – 72 с.

28. Митрохин С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы и мифы // Местное самоуправление: теория и практика. – М., 1997. – С. 43–52.

29. Тадевосян Э.В. Словарь-справочник по социологии и политологии. – М., 1996. – С. 206.

30. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России – М., 1994. – С. 13.

31. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120–126.

32. Замотаев А.А. Идея и законодательные основы местного самоуправления // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. – Алматы, 2003. – С. 31.

33. Жумадилова А.Б. Сущность и природа местного самоуправления в Республике Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. – 2003. – № 3. – С. 15.

34. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М.: Вестник, 1993. – 216 с.

35. Кубасова И.А. Проблемы местного самоуправления в Республике Казахстан // О местном самоуправлении: сб. выступлений участников круглого стола. – Алматы: Сорос-Казахстан, Центр содействия демократии, 1998. – С. 23–27.

36. Регульский Е. Предложения и рекомендации по реформам в области децентрализации в Республике Казахстан (Отчёт в рамках проекта TACIS, 2002 года) // Материалы Общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов». – Алматы: Центр анализа общественных проблем, 2002. – 18 февраля. – 118 с.

37. Таранов А.А. Местное самоуправление. (Проблемы организации). – Учеб.-информ. изд. – Алматы: Жети жаргы. 1997. – 16 с.

38. Сапаргалиев Г.С. О правовой основе местного самоуправления // Материалы конф. «Децентрализация и развитие местного управления в Казахстане: приоритеты и подходы» 2 декабря 1999. – Астана, 1999. – С. 68–73.

39. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика – М.: Форум-ИНФРА-М, 1998. – 160 с.

40. Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право. – 1994. – № 7. – С. 29.

41. Чеботарёв Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ. – Тюмень, 1995. – С. 55–56.

42. Вторушин А.М. Анализ реформы местного самоуправления (по результатам социологического исследования в Тюменской области): автореф. … канд. социол. наук: 22.00.08. – Тюмень, 2001. – 18 с.

43. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: учеб. пособие – М., 1998. – С. 14.

44. Комаров О.Е. О диалектике природы местного самоуправления // Вестн. Павлод. гос. ун-та им. С Торайгырова. – Павлодар: ПГУ, 2004. – № 4. – С. 152–160.

45. Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: автореф. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Тюмень, 2001. – 22 с.

46. Республика Казахстан. Президент (1991–2006 гг.; Н.А. Назарбаев). О Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006–2011 годы: указ Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 года № 154 // Казахстанская правда. – 2006. – 29 июля.

47. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. – Изд. 2-е. – 1974. – Т. 27. – С. 402.

48. Матюхин А.А. Гражданское общество в Казахстане. Политико–правовой анализ // Мысль. – 1993. – № 12. – С. 9–12.

49. Пузиков М.Ф., Калиева А.А. Проблемы формирования гражданского общества в условиях глобализации // Материалы междунар. науч. конф. «Роль неправительственных организаций в развитии гражданского общества в Казахстане», 20 февраля 2007. – Алматы, 2007. – С. 23–27.

50. Алексеева Л.М. «Третий сектор» и власть // Общественные науки и современность. – 2002. – № 6. – С. 52.

51. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. – 1991. – № 7. – С. 19–25.

52. Аюпова З.К. Правовая система и гражданское общество в Республике Казахстан: грани взаимодействия и взаимовлияния // Саясат. – 2001 – № 5 – С. 81–82.

53. Франк Л.С. Духовные основы общества. – М.: Республика. 1992. – С. 141.

54. Акмамбетов Г.Г. Особенности формирования гражданского общества в Казахстане // Известия Национальной академии наук Республики Казахстан. Серия общественных наук. – 1994. – № 3. – С. 13.

55. Шмачкова Т.В. Из основ политологии Запада // Политические исследования. – 1991. – № 2. – С. 138.

56. Перегудов С.Г. Гражданское общество как политический феномен // Свободная мысль. – 1992. – № 9. – С. 52.

57. Баталов Э.Я. Политическая культура современного американского общества // Власть. – 1996. – № 6. – С. 35.

58. Габдуллина К.Г. Социальная жизнь и особенности социальных явлений // Демократия общества – магистральный путь развития Казахстана. – Алматы: КИСИ при Президенте РК, 1995. – 128 с.

59. Скворцов В.В. Демократический процесс становления основных структур гражданского государства: теория и практика. – Алматы: КазНУ, 2001. – 240 с.

60. Володин А.Г. Гражданское общество и модернизация в России: истоки и современная проблематика // Политические исследования. – 2000. – № 3. – С. 104–116.

61. Курганов С.И., Кравченко А.И. Социология для юристов: учеб. пособие для вузов. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. – 255 с.

62. Кравченко А.И. Социология: учеб. для вузов. – 4-е изд. – М.: Мир, 2003. – 384 с.

63. Голенкова З.Т., Витюк В.В., Гридчин Ю.В. и др. Становление гражданского общества и социальная стратификация. // Социологические исследования. – 1995. – № 6. – С. 15.

64. Халабузарь О.П. Общественное развитие Запада и Востока // Саясат. – 2002. – № 1. – С. 53.

65. Комаров О.Е. Социальные аспекты формирования гражданского общества и правового государства: дис. … магистра социологии / ПГУ им. С. Торайгырова. – Павлодар, 2003. – 107 с.

66. Сунгуров А.Ю. Структуры гражданского общества и становление института Уполномоченного по правам человека в Российских регионах // Профессионалы за сотрудничество. – М.: Кеннан, 1999. – С. 179.

67. Дридзе Т.М. Социальная коммуникация в управлении обратной связью // Социологические исследования. – 1998. – № 10. – С. 44.

68. Образцова. О.Ю., Натарова Ю.Н., Литвинов В.В. Гражданское участие: реальность и перспективы, или как могут жители влиять на принятие решений? – Усть-Каменогорск: Альфа-Пресс, 2004. – 53 с.

69. Патрушев В.И. Местное сообщество как социально-правовая категория // Местное самоуправление в России. сб. докл. по правовым и методологическим проблемам развития. – М.: Прима-Пресс-М, 2001. – С. 61.

70. Киричук С.М. От местного управления к местному самоуправлению: Монография – Тюмень: Вектор Бук, 2005 – 262 с.

71. Матюхин А.А. Гражданское общество в Казахстане. Политико-правовой анализ // Мысль. – 1993. – № 12. – С. 9.

72. Фливверг Б. Хабермас и Фуко – теоретики гражданского общества // Социологические исследования. – 2002. – № 2. – С. 127–130.

73. Сорокин П.А. Человек. Цивилизация. Общество – М., 1992. – С. 50.

74. Pearse M., Smith J. Community Groups Handbook. – London, 1977. – P. 18–39.

75. Шомина Е.С. Местное самоуправление как практика самоорганизации // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. – Алматы, 2003. – С. 43–46. 180 с.

76. Архипкин И.В. Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (XI-XX вв.). - М., 2004. с. 4-5

77. Велихов Л. Основы городского хозяйства: В 2-х ч. Ч.1. - М.; Л., 1928.с. 236

78. Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. с.479

79. Лазаревский Н.И. Самоуправление//Мелкая земская единица: Сб.статей. Вып.1. - СПб., 1902. с.7

80. Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. - СПб., 1874. с.30

81. Европейская хартия местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. № 1. с. 90-98

82. Архипкин И.В. Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (XI-XX вв.). – М., 2004. с.75

83. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления// под ред. В.И. Фадеева. М. ИНИОН.1994 г. с. 27.

84. Черкасов А.Сравнительное местное управление: теория и практика М.: Инфра-М., 1998. с. 78

85. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: изд-во МГУ. -1971. с. 28

86. Ведель Ж. Административное право Франции. М., Прогресс, 1973 с.76

87. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления// под ред. В.И. Фадеева. М. ИНИОН.1994 г. с. 35

88. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления// под ред. В.И. Фадеева. М. ИНИОН.1994 г. с. 35

89. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М.: изд-во МГУ. -1971. с. 37.

90. Конституция Китайской Народной Республики (Принята на 5-ой сессии Всекитайского Собрания Народных Представителей Пятого созыва, обнародована и официально введена в действие Всекитайским Собранием Народных Представителей 4 декабря, 1982 года.

91. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М.ИНИОН, 1994 г. с.41

92. Рянжин В.П. курс лекций "Муниципальное право", изд-во «Севеpо-Западная академия государственной службы», 1996 г. с 83

93. Гричук А. Г. К вопросу об эффективности муниципального управления //Чиновник. - 2004. - № 3 (31).

94. Васильев С.В., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород: 2002. с. 52.

95. Исследовательская группа ЦИРКОН, Граждане оценивают

местное самоуправление, Аналитический доклад по итогам опросов общественного мнения //www.zircon.ru

96. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.85.

97. http://www.ptz.ru/

98. Устав города Петрозаводск. Решение Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года №XXIII-XXVI/418 редакция от 4.03.2008 г.// http://www.petrozavodsk-mo.ru/

99. http://www.petrozavodsk-mo.ru/, www.gks.ru/wps/portal/

100. http://gorsovet.novo-sibirsk.ru/

101. Устав города Новосибирск. Решение Совета депутатов г. Новосибирска № 616 от 27.06.2007 //gorsovet.novo-sibirsk.ru

102. www.gks.ru/wps/portal/, gorsovet.novo-sibirsk.ru

103. Конституция Украины Принята на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года, ст. 140

104. Закон Украины "О местном самоуправлении в Украине" (N 280/97-ВР от 21.05.97 г.

105. www.donoda.gov.ua, ru.wikipedia.org/wiki/Донецк

106. Устав территориальной громады г. Донецка от 20.05.2008г., принят 19 сессии городского совета V созыва

107. www.ukrstat.gov.ua, http://www.lukyanchenko.donetsk.ua/news_echo.php?id=4272,

108. http://www.lviv.ua/page4.html, http://www.city-adm.lviv.ua/э

109. Статуту територіальної громади міста Львова, № 1649 від 28.03.2002

110. «Про Програму соціально-економічного та культурного розвитку м. Львова на 2008 рік», УХВАЛА № 1420, 7-ма сесія 5-го скликання. від 27.12.2007, Рішення від 26.10.2007 № 940. «Про під сумкивиконання Програми соціально-економічного та культурного розвитку м.Львова за I півріччя 2007 року».

111. www.karmaslihat.kz, www.karaganda-akimat.kz

112. http://www.stat.kz/Pages/default.aspx

113. www.kostanai.kz, ru.wikipedia.org/wiki/костанай

114. http://www.stat.kz/Pages/default.aspx

115. Миронов Н. Электоральное поведение граждан как показатель общественного доверия к демократическим институтам // Сравнительное конституционное обозрение. - М.: Институт права и публичной политики, 2005, № 2 (51). - С. 143-151

116. Мерло П. Электоральная практика, права человека и общественное доверие к демократической системе // Полис. - М., 1995, № 4. - С. 123-130

117. www.election.kz, http://www.nv.kz/2007/08/21/5792/

118. www.election.kz,

119. http://www.zakon.kz/our/news/news.asp?id=30120167

120. http://izbirkom.novo-sibirsk.ru/gorod_golosovanie

121. http://www.karel.izbirkom.ru/golosovanie

122. Центральна виборчау комісіа Украины, //www.cvk.gov.ua, www.city-adm.lviv.ua.

123. Донецкий Городской Совет, www.donetsk.org.ua

124. О местном государственном управлении в Республике Казахстан// Закон РК от23января2001г. – Алматы: Юрист, 2004. с.3

125. Конституция Республики Казахстан- Алматы: Юрист, 1999. ст. 86 п.1

126. Умбеталиева Т Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы// Проблемы и перспективы развития системы местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан. Сб. мат. круглого стола. Алматы. 2001.

127. Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе в РК» т 1/04 1999 г// "Казахстанская правда" от 02.04.99 г. N 61

128. Бюджетный кодекс Республики Казахстан от24 апреля 2004г.– Алматы: Юрист, 2004.

129. Закон Республики Казахстан «Об объемах официальных трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы определении размеров изъятия и субвенций на 2005-2007 г.» от 9 ноября 2004 года//"Казахстанская правда" от 16 ноября 2004 года N 261-262

130. Решение ХXIII сессии Карагандинского областного Маслихата от 26 декабря 2002 года N 2-5/14 «Об областном бюджете на 2003 г.»// "Индустриальная Караганда" от 11 января 2003 года, N 5 (19781)

131. Решение III сессии Карагандинского областного Маслихата от 25 декабря 2003 года N36 «Об областном бюджете на 2004 г.»// "Индустриальная Караганда" от 1 января 2004 года, N 1 (19932)

132. Решение X сессии Карагандинского областного Маслихата от 11 декабря 2004 года «Об областном бюджете на 2005г.» // "Индустриальная Караганда" от 8 января 2005 года, N 4 (20087)

133. Решение XVII сессии Карагандинского областного Маслихата от 2 декабря 2005 года «Об областном бюджете на 2006г.» // "Индустриальная Караганда" от10 декабря 2005 года, N 154 (20176)

134. Елизарова В.В Караганде общественная коалиция проводит акцию «За достойный бюджет!»// www.inform.kz

135. Децентрализация и межбюджетные отношения//«Российская газета» от 01 августа 2002 года. с. 4

136. Проект Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» //Казахстанская правда. - 2000 г. -12 сентября

137. Бюджетный кодекса РК от 5 декабря 2008 года, N 265-266

138. Конституция Украины. 1996 год, http://www.president.gov.ua/content/constitution.html