Национальное законодательство РК и вопросы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Идеи о правах и свободах человека, воплотившиеся в Конституции Республики Казахстан 1995 года, не появились вдруг на пустом месте. Памятники права, которые дошли до нас, свидетельствуют о том, что мировое сообщество издавна уделяло внимание правам, свободам человека, закрепляя важнейшие из них в международно-правовых актах и соответствующих национальных нормативо-правовых актах. Передовые мысли каждой из эпох изучали теоретические проблемы, связанные с правами и свободами человека, что в свою очередь нашло отражение в этих актах1.
Характерной чертой современного развития общества является растущее значение основных прав и свобод человека. Их эффективная реализация и защита является непременным условием существования демократии. В цивилизованном государстве, основанном на подлинно гуманитарных и демократических ценностях, достоинство и свобода личности, оказываются фундаментом и пределом государственной власти. В идеале права человека должны служить источником легитимации государственной власти, выступая одновременно и в качестве ограничения сферы ее действия.
Недаром Президент страны Н.А. Назарбаев в своей книге "Идейная консолидация общества - как условие прогресса Казахстана" пишет: "Высшей ценностью общества, которое мы строим, является человек, во имя и блага которого начаты преобразования"2.
Права человека имеют настолько существенное значение для понимания современного общества, государства и права, что заслуживают особого внимания3.
Следует отметить, что история человеческой цивилизации обоснованно рассматривается как борьба за утверждение прав человека4. Причем она происходит внутри общества между его консервативными и прогрессивными силами. Результатом данной борьбы можно назвать выработку двух основных теорий прав человека: теорию естественного права и позитивистскую теорию. Сущность первой теории прав человека сводится к тому, что права человека вытекают из его природы либо даруются Богом и являются неотъемлемыми. Сторонники позитивистской теории полагают, что государство по своему усмотрению определяет права человека при помощи позитивного права.
Каждая, из указанных теорий обладая положительными моментами, имеет при этом и отдельные негативные стороны. Не останавливаясь на детальном их рассмотрении, все-таки следует отметить, что консолидирующим фактором выше указанных теорий является то, что права человека, их объем и характер определяются природой общества. Государство же закрепляет эти права в позитивном праве.
Научное исследование прав и свобод человека и гражданина является важной задачей современной юридической науки. При этом большую актуальность имеет как анализ характерных черт и особенностей конституционного статуса личности, так и разработка предложений по совершенствованию правового механизма их реализации, гарантий обеспечения и защиты.
В теоретическом плане следует разграничивать а) конституционные права и свободы; б) права, закрепляемые текущим законодательством; в) субъективные права. Права, закрепленные в Конституции, и права, не нашедшие закрепления в ней, в целом имеют одинаковую юридическую природу. Они являются мерой дозволенного поведения, установленной государством для неопределенного круга лиц. В отличие от них субъективные права, во-первых, возникают в конкретном правоотношении; во-вторых, у конкретных лиц; в-третьих, им соответствуют встречные обязанности других участников правовых отношений. В правах, закрепленных в Конституции и текущем законодательстве, субъекты прав и обязанностей не конкретизированы и определяются родовыми понятиями - "гражданин", "человек", "депутат" и т.д.
Способность иметь права и обязанности именуется правоспособностью. Человек может отказаться от принадлежащего конкретного субъективного права - например, передать право собственности на конкретную вещь третьему лицу путем ее продажи или дарения. Однако он не может отказаться от права иметь имущество или от права заниматься определенными видами деятельности. Всякие соглашения, ограничивающие правоспособность не имеют юридической силы и являются ничтожными.
Вряд ли правомерно утверждение о том, что конституционные права и свободы выражают отношения и связи граждан с государством, где одной из сторон всегда является государство в целом, либо государственный орган, либо иной представитель государства. Еще большей категоричностью страдает утверждение, что подобный субъектный состав в других отраслях права исключительно редок5.
В административном праве одним из участников правоотношений всегда является исполнительный орган или наделенный властными полномочиями служащий. Аналогичная ситуация имеет место и в уголовном процессе. Что же касается конституционных прав и свобод, то государственные органы далеко не всегда являются субъектами правоотношений в виде обязанной стороны. Так, реализуя свое право на отдых или безопасные условия труда, человек вступает в правовые отношения не с государственным органом, а с конкретным работодателем. Становясь же членом политической партии он вступает в отношения с ней и ее органами, а не государством.
Интересным представляется вопрос относительно того, должны ли понятия "права" и "свободы" употребляться как синонимы. Анализ содержания раздела II Конституции РК показывает, что, как правило, закрепляемому "праву" соответствует корреспондируемая обязанность другого лица, в то время как "свобода" реализуется действиями самого управомоченного субъекта и не связана с осуществлением каких-либо действий со стороны других лиц. Однако следует отметить, что иногда права и свободы граждан смешиваются и законодатель употребляет словосочетания "право на свободу" или "право свободно" что-либо делать, например: право на личную свободу, право свободного передвижения и свободного выбора места жительства. Подобные формулировки чаще всего тяготеют не к праву с его встречной обязанностью, а к свободе, для реализации которой не требуется обязательное участие третьих лиц. Реже встречаются случаи, когда в одностороннем порядке реализуется не свобода, а право - например, право распространять информацию. Видимо, используемая в Конституции республики терминология нуждается в унификации.
Существенное значение имеет также классификация конституционных прав с группировкой на права человека и права гражданина. При этом предполагается, что последние принадлежат только гражданам Республики Казахстан, в то время как права человека не детерминируются гражданством. При этом некоторые права получили в Конституции оценку, не соответствующую их реальному правовому статусу. Так, в ст. 26 Конституции РК право иметь в собственности любое законно приобретенное имущество отнесено не к правам человека, а к правам гражданина, хотя иностранные граждане не имеют существенных ограничений, связанных с владением имущества.
Принципиальное значение имеет объем прав, принадлежащих определенным группам граждан. Статья 14 Конституции РК закрепила принцип равноправия граждан, установив, что все равны перед законом. С учетом этой нормы предоставление любой льготы является нарушением указанного принципа. Поэтому если государство стремится установить дополнительную социальную защиту для отдельных категорий граждан, то оно должно не вводить бесплатные услуги или освобождать от какой-либо обязанности, а просто увеличивать зарплату до уровня, позволяющего эти услуги оплачивать. Из этого правила есть исключение, а именно: льготы для матерей, детей, несовершеннолетних, малообеспеченных лиц. Применение этих льгот основывается на ст. 1 Конституции РК, устанавливающей, что Республика Казахстан утверждает себя социальным государством. Социальный характер государства предполагает, что оно должно проявить дополнительную заботу и помочь тем категориям своих граждан, которые не могут в полной мере позаботиться о себе сами. Таким образом, принцип социального государства позволяет не только морально, но и юридически оправдать отклонения от принципа равноправия граждан.
Затронутая выше проблема разграничения режима конституционных и иных прав, видимо, должна решаться как в теоретическом, так и в практическом аспектах. В связи с этим представляют интерес следующие вопросы.
Должны ли все права граждан вытекать из конституционных прав и возможны ли права, не имеющие конституционной предпосылки? Видимо, на этот вопрос следует ответить положительно. Например, право иметь фамилию, имя, отчество и изменять их в установленном законом порядке не имеет конституционных аналогов. Не имеет его и право развода.
В каких нормативных актах могут быть закреплены права человека? В законодательстве нет прямых ограничений и, следовательно, принять нормативный акт, уполномочивающий определенные категории людей, может любой государственный орган, обладающий нормотворческой компетенцией.
Должна ли соблюдаться иерархия нормативных правовых актов при решении вопроса об ограничении прав? В целом, иерархия, безусловно, имеет место, однако следует констатировать также и исключение из этого правила. Частичное нарушение иерархии предусмотрела сама Конституция Республики Казахстан 1995 года. Так, в ст. 39 Основного закона установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами. В указанной статье не конкретизируется, о каких именно правах (конституционных или закрепленных в текущем законодательстве) идет речь и, следовательно, можно сделать вывод о том, что это правило распространяется и на конституционные права. Практика подтверждает обоснованность этого суждения, т.к. и Уголовный кодекс РК и Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по существу регулируют вопросы ограничения права на личную свободу и права собственности. Отменить конституционное право закон не может, но он может в определенных ситуациях ограничить его.
Должны ли ограничения прав и свобод устанавливаться именно законом, если сами права установлены подзаконными актами? Буквальное толкование п. 1 ст. 39 Конституции РК требует положительного ответа на этот вопрос, однако такой подход противоречит логике конституционной нормы. Цель установления ограничения прав только законом состоит в воспрепятствовании органам, издающим подзаконные акты, ограничивать права, закрепленные в Конституции и обычных законах. Однако, ограничивая права граждан, установленные в подзаконных актах Парламент тем самым будет вынужден выйти за пределы своей компетенции, которая в соответствии со ст. 61 Конституции РК является абсолютно определенной и не допускает принятия законов по вопросам, входящих в компетенцию других органов. Следовательно, если право человека установлено не Парламентом, а иными органами, то не Парламент, а сами эти органы имеют право ограничить или даже отменить установленное ими право.
Переходя к вопросу защиты конституционных прав и свобод индивида. Следует отметить, что совершенствование процедуры защиты названных правовых категорий является важной и неотложной задачей современного Казахстана. Размытость, неопределенность, противоречивость, а то и полное отсутствие юридических правил, обеспечивающих защиту прав граждан, - свидетельство тяжелой правовой ситуации, сложившейся в обществе6. В таких условиях права человека и гражданина, сформулированные в Конституции РК, не имеют процессуально-правовой опоры и не могут быть надежно защищены.
В системе юридических механизмов защиты прав и свобод человека Конституция РК закрепляет традиционные институты (судебные и административные формы защиты) и новые, которые не обрели еще прочных традиций в казахстанской правовой системе и практике: деятельность Президента как гаранта прав человека и функции Парламента, Правительства.
Необходимо признать, что сегодня, главным средством защиты конституционных прав граждан является судебная власть. Вместе с тем суды поставлены в неравное положение с правоохранительными органами и лишены возможности использовать п. 2 ст. 4 Конституции РК о ее высшей юридической силе и прямом действии. Обнаружив противоречие между законом и Конституцией, должностные лица правоохранительных органов обязаны применить Конституцию и проигнорировать неконституционный закон, в то время как судья обязан приостановить действие закона не соответствующего нормам Конституции и обратиться с представлением в Конституционный Совет страны для решения вопроса о конституционности закона. По существу судья является инициатором отмены неконституционной части закона, а для этого хватит смелости далеко не у каждого судьи. С учетом того, что в Казахстане судебный прецедент не является источником права, судебная ошибка не способна оказать большого деструктивного действия на правовую систему. Поэтому есть основания предположить, что негативные последствия "робости" судей являются большим злом, чем возможность судебной ошибки при оценке конституционности законодательных актов.
Следует отметить, что судебная защита все еще остается труднодоступной для граждан в связи с перегруженностью судов и слабой информированностью самих граждан.
Крайне неблагоприятно положение с административными способами защиты прав граждан. Четкий оперативный порядок рассмотрения обращений граждан органами исполнительной и представительной власти - один из важнейших каналов обеспечения прав и свобод человека. Отдавая безусловный приоритет судебной власти в защите прав и свобод, нельзя игнорировать возможность каждого обратиться с жалобой или заявлением в соответствующий орган исполнительной власти7.
Требуется внесение существенных изменений и дополнений в действующее законодательство республики о рассмотрении обращений граждан в вышеуказанные органы. В частности, необходимо на законодательном уровне закрепить механизм ответственности за нарушение права гражданина на такое обращение. Ведь в новом КоАП РК законодателем установлена ответственность только за обращение жалобы во вред лицу ее подавшему. Целесообразным представляется сокращение предельных сроков и изменения процессуальных особенностей такого рассмотрения, видов принимаемых решений и их юридической силы.
Наиболее проблемным представляется вопрос создания механизмов и процедур защиты прав человека, которые не имеют корней в национальной правовой практике. Речь идет, прежде всего, о процедурах, на которые должен опираться Президент, являющийся согласно п. 2 ст. 40 Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина. Конституция не содержит указаний на те формы, в которых должна осуществляться эта деятельность. В настоящее время создана и успешно работает при Президенте РК Комиссия по правам человека. Которая является эффективным механизмом, определяющим участие Президента в защите прав и свобод человека.
Требует совершенствования в области защиты прав человека и законодательная деятельность высшего представительного и законодательного органа страны - Парламента РК. К сожалению, Основной закон страны, раскрывая предметы ведения данного государственного органа (ст.ст. 53-57 Конституции РК), не включил в них охрану и защиту прав человека. Поэтому в целях определения юридических процедур, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. По-нашему мнению, необходимо внести изменения и дополнения в Конституцию республики, установив при этом перечень полномочий в данной области деятельности в отдельности для Сената и Мажилиса Парламента. Представляется обоснованным наделение Палат Парламента контрольными функциями за соблюдением прав человека в РК.
Учитывая позитивный опыт функционирования института парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) во многих странах мира (в частности и РФ), есть все основания считать, что сегодня в Казахстане все более ощутимой становится необходимость учреждения на законодательном уровне этого органа. При учреждении данного государственного института необходимо наделить его правом законодательной инициативы, которое позволит ему вносить в Парламент предложения об изменении и совершенствовании законов и принятых на их основе других нормативных правовых актов в области прав и свобод человека. Рекомендуется при этом учесть, что сегодня каталог прав и свобод на международном и национальном уровнях обогащен и универсален, что в свою очередь обуславливает необходимость специализации правозащитной деятельности омбудсмана - например, по вопросам защиты прав потребителей, контроля за конкуренцией, по делам обороны, здравоохранения и т.д.
Заканчивая на этом рассмотрение вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в рамках данной научной статьи. Следует отметить, что список поднятых нами проблем в данной сфере не является сегодня исчерпывающим. Их рассмотрение можно продолжать бесконечно.
Однако, основная идея данной работы состоит в том, что обеспечение прав человека - решающий компонент стратегии устойчивого развития современного Казахстана. Игнорирование основных прав личности неизбежно ведет к дестабилизации общественной жизни, возрастанию социальной напряженности, непредсказуемым последствиям. Права человека - главная цель и важнейший инструмент любого цивилизованного правового государства, стремящегося обеспечить свободу, благосостояние, достоинство, безопасность людей, избавить их от пагубных последствий дестабилизации общества.
Несмотря на то, что в Казахстане достигнуты определенные успехи в деле обеспечения прав и свобод человека (таково мнение объективных наблюдателей и об этом говорят официальные данные) еще остается много недостатков и проблем по их защите, в социальной сфере, охране прав человека от преступных посягательств, от чиновничьего бюрократизма8.
