Механизм подготовки, представления, обсуждения, введения в действие нормативных правовых актов
Актоты Байжанова
Аспирантка КазГЮА
“Фемида”, № 1 1999 год
ОБРАЩАЯСЬ К ДАННОЙ ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ, МОЖНО ОБРАТИТЬ ВНИМАНИЕ НА УПОТРЕБЛЕНИЕ В НАУЧНОМ И ПРАКТИЧЕСКОМ ОБОРОТАХ ТАКИХ ПОНЯТИЙ, КАК "МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ", "ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ", "МЕХАНИЗМ ИЛИ ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ, ПРЕДСТАВЛЕНИЯ, ОБСУЖДЕНИЯ И ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ". НЕСМОТРЯ НА ТО, ЧТО ЭТИ ПОНЯТИЯ ОБЪЕДИНЯЕТ РЯД ОБЩИХ МОМЕНТОВ, ЛЮБОЕ ИЗ НАЗВАННЫХ ПОНЯТИЙ ОТРАЖАЕТ ДЕЯТЕЛЬНОЕ НАЧАЛО И, КРОМЕ ТОГО, ЭТА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СВЯЗАНА С ПРОЯВЛЕНИЕМ ВЛАСТНОЙ ВОЛИ. ПО МНЕНИЮ ТЕОРЕТИКОВ ПРАВА Л. С. ЯВИЧА, С. АЛЕКСЕЕВА, ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАХОДЯТСЯ В ГЛУБОКОМ ЕДИНСТВЕ И ПЕРВОЕ (ПРАВОТВОРЧЕСТВО) ЯВЛЯЕТСЯ ПРЕДПОСЫЛКОЙ ВТОРОГО (ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ). ТО ЕСТЬ ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДАЕТ ЦЕЛОСТНУЮ КАРТИНУ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ. НЕЛЬЗЯ НЕ ЗАМЕТИТЬ, ЧТО ВЫШЕНАЗВАННЫЕ КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ ОТРАЖАЮТ ПРОЦЕСС ОБРАЗОВАНИЯ ПРАВА.
Но при этом не следует забывать, что правообразование - сложный процесс. Подчеркнем также, что правообразование можно представить как управляемый процесс. Правотворчество рассматривается как право издавать (принимать, изменять, отменять) какой-либо вид нормативного акта, непосредственно реализуемый государственным органом, который обладает этим правом. Более сложным выглядит механизм правового регулирования, смысл которого заключается, по мнению отдельных специалистов, в переводе нормативности права в упорядоченность общественных отношений, т. е. установлении определенной корреспонденции между субъективным правом одной стороны и юридической обязанностью другой.
Логическая модель правообразования содержит следующие слагаемые компоненты. Во-первых, образование правовых норм носит обусловленный, исторически необходимый характер. Во-вторых, образование правовых норм вытекает из требования вышестоящего субъекта власти, которое оформляется в соответствующем акте.
Механизм подготовки нормативных актов - понятие более емкое, учитывающее как правовые требования этого процесса, так и условия и потребности общества и государства и целого ряда иных факторов.
Юридическим основанием механизма подготовки нормативных актов является порядок разработки, представления, обсуждения, введения в действие и опубликования акта. Что же следует понимать под механизмом подготовки нормативно-правовых актов?
Термин "механизм" наибольшее распространение получил в юридической науке не в прямом, а в переносном смысле.
Так, одни авторы рассматривают механизм как определенную систему, которая отражает сущность того или иного явления, процесса. Другие ученые, говоря о механизме правового регулирования, имеют в виду структуру, составные части процесса правового регулирования.
Термин "механизм" применителен непосредственно к процессу подготовки и принятия нормативного акта. И. П. Щедрин употребляет его в трех аспектах, раскрытие которых дает возможность научно обосновать ответы на вопросы: почему необходима подготовка и принятие того или иного акта но донном этапе, как и каким образом протекает этот процесс.
Во-первых, механизм подготовки и принятия нормативных актов прежде всего включает в себя своеобразный рычаг, источник, основание, причину необходимости подготовки и принятия того или иного акта на данном этапе. 3 этом смысле механизм призван определить, почему, для чего необходимо принятие данного решения.
Во-вторых, механизм функции подготовки и принятия акта выступает как определенная система последовательных действий, строго следующих друг за другом, раскрывает суть процесса, отвечает на вопрос, как вырабатывается и принимается то или иное решение.
В-третьих, понятие "механизм" "включает в себя не только причину и последовательную систему действий, мер, отражающих сущность этого процесса, но и совокупность принципов и методов, соблюдение и применение которых обязательно для принятия акта.
Все эти три аспекта в единстве, взаимосвязи и взаимодействии образуют "жизненность", способность к оптимальному действию механизма.
Таким образом, конечной целью механизма подготовки нормативных актов является принятие акта. Не отрицая решающую роль уполномоченных органов при нормотворчестве, так как правительственными, ведомственными и актами местных исполнительных органов управления оформляется основная масса норм права, необходимо подчеркнуть, что в содержании нормативных актов можно выделить объективные потребности общественного развития и субъективные начала деятельности. Неполное отражение в законах и подзаконных актах объективных условий и требований общественного развития, проявление субъективизма в этом деле приводит на практике к чрезмерному числу нормативных актов, их частой сменяемости, отсутствию должной увязки намеченных мер ресурсами, повторению содержаний решений вышестоящих органов. Необходимо отметить, что нередко решения не дают должного результата, так как не реализуются на практике или реализуются лишь частично ввиду слабости организационной работы и контроля.
Во избежание всех этих недостатков необходимо соблюдение соотношений объективного и субъективного в праве и в правообразовании. В соответствии с ними законодатель в лице определенных государственных органов не обладает неограниченной свободой творчества в правовой сфере, напротив, его деятельность должна быть обусловлена объективными факторами.
Соотношение объективного и субъективного в правотворчестве и соответственно "данного" и "сконструированного" в праве хорошо раскрыты в монографии А. Нашиц Правотворчество: теория и законодательная техника.
По ее мнению, признание существования "данности" законодательной деятельности является тем необходимым условием, без которого правотворчество не может быть ограждено от субъективизма и беззакония. Под "данностью" права она понимает факторы, воздействующие на его формирование. К таковым относятся естественная среда, социально-политическая и идеологическая, человеческий фактор.
Из сказанного вытекает, что назначение нормотворческой деятельности органов государственного управления не только в том, чтобы устанавливать нормы права и определять направление работы государственных органов, но и в том, чтобы обеспечивать правовое регулирование общественных отношений.
Как форма управленческой деятельности правотворчество субъектов исполнительной власти регулируется административно-правовыми материальными нормами, которыми устанавливается компетенция в издании актов, их соподчиненности в системе управленческого правотворчества.
Данный процесс нормотворчества, как и правоприменение и юрисдикционная деятельность, в своей совокупности составляют административный процесс, который осуществляется субъектами исполнительной власти. Управленческое нормотворчество направлено прежде всего на исполнение, проведение в жизнь общих норм, конкретных заданий органов законодательной власти и носит подзаконный характер; включает следующие стадии: 1) установление необходимости издания такого акта; 2) подготовка проекта акта; 3) внесение проекта акта на рассмотрение органа управления; 4) обсуждение и принятие акта; 5} опубликование принятого акта.
Для регулирования вопроса порядка подготовки, обсуждения, принятия, опубликования и вступления в силу представляется целесообразным издать специальный Закон РК "О нормативных правовых актах". Регламентация процедур нормотворческой деятельности и соблюдения объективного и субъективного в праве и в правообразовании позволили бы упорядочить систему действующих в стране нормативно-правовых актов, обеспечить более высокие требования к их содержанию и форме, предусмотрев меры по улучшению научной обоснованности и повышению эффективности принимаемых правовых норм. В конечном счете предлагаемый закон мог бы способствовать укреплению законности.
Например, в Японии еще в 1898 году было принято общее положение о законах; в Болгарии - закон о нормативно-правовых актах от 23 марта 1893 года; в Венгрии -закон о правотворчестве - 1987 г. и т. д. В нашем законодательстве указанные цели частично достигаются с помощью норм Конституции и Закона РК "О нормативно правовых актах". Однако они лишь фрагментарно регулируют отдельные стороны правотворчества. Таким образом, сегодня имеются определенные предпосылки не только для планирования подготовки проектов нормативных правовых актов, но и издается свод правил по разработке, представлению, обсуждению, введению в действие и опубликованию нормативных правовых актов.
