Казахстанская экономика переживает трудности: остановился рост валового внутреннего продукта, продолжается спад инвестиций, уменьшается собираемость налогов и других государственных сборов и платежей, растут расходы по обслуживанию внутреннего и внешнего долга. Сложное положение в социальной сфере, снижаются доходы населения, а значит, и уровень потребления.
В этих сложившихся условиях в Министерстве финансов Казахстана подготовлены основные направления бюджетной и налоговой политики на период до 2002 года. Ее целями и задачами являются:
- достижение устойчивого экономического роста и создание для этого соответствующих макроэкономических условий;
- рост реальных доходов и потребления населения.
Правительство Республики Казахстан намерено продолжить реформирование бюджетной системы. Сбалансированный государственный бюджет должен отражать социально-экономические приоритеты государства.
Будет продолжена политика децентрализации государственных функций и осуществляться меры по дальнейшему совершенствованию процесса разделения ответственности центра и регионов за финансирование республиканских и местных бюджетных программ. Предусматривается разработать и внедрить среднесрочные стабильные нормативы. Межбюджетные взаимоотношения потребуют усовершенствования методики расчета субвенций из республиканского бюджета в местные бюджеты и изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет. Правительство нацелено на продолжение этого процесса, что потребует дальнейшего совершенствования Закона Республики Казахстан “О бюджетной системе”.
Будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного программирования. В целях недопущения неэффективного расходования государственных средств предусматривается совершенствование методов выбора приоритетов бюджетного финансирования.
Правительство и Национальный банк Республики Казахстан намерены продолжить работу в области управления государственным и гарантированным государством заимствованием и долгом. Предпочтение будет отдаваться заимствованиям на финансирование окупаемых проектов. Правительственные гарантии будут ограничиваться в основном инвестиционными проектами, входящими в Программу государственных инвестиций .
Целью данной дипломной работы является раскрытие понятия бюджетной системы доходов государственного и местного бюджета и его влияния на экономику страны.
Глава I. Экономическое содержание бюджета и бюджетной системы.
Распределительный процесс осуществляется, как известно, в двух формах: натурально-вещественной и стоимостной. При стоимостном распределении участвуют разные экономические категории: финансы, налоги, бюджет и т.д. Специфика финансов состоит в том, что распределительный процесс, осуществляемый с их помощью, чрезвычайно многогранен, охватывает как первичное распределение, так и многочисленные стадии перераспределения. Следовательно, финансы выражают более общие финансовые отношения, чем бюджет.
Существование бюджета в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим обществом, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабах всего народного хозяйства для обеспечения функционирования экономики. Развитие экономики требует перераспределения материальных, трудовых и финансовых ресурсов между составляющими его звеньями в интересах достижения оптимальной структуры производства.
Существование специфической бюджетной среды стоимостного распределения обусловлено также природой и функциями государства. Именно оно нуждается в централизованных средствах для финансирования областей, развивающихся ускоренными темпами, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера, покрытия общих издержек государственного управления. Поэтому. На наш взгляд, совокупность этих финансовых отношений выражается через экономическую категорию «государственный бюджет», объективная необходимость которой обуславливается потребностями расширенного воспроизводства, природой и функциями государства.
В государственном бюджете реально воплощен принцип финансовой централизации, который осуществляется государством. Централизованные финансовые ресурсы позволяют государству обеспечивать запланированные темпы и пропорции общественного воспроизводства, добиваться совершенствования его отраслевой и территориальной структуры, формировать в необходимых размерах средства для первоначального развития прогрессивных отраслей экономики, проводить крупные социальные преобразования. Благодаря финансовой централизации денежные средства сосредотачиваются на решающих участках экономического и социального развития, подготавливая условия для успешной реализации экономической и социальной политики государства.
Как особая область стоимостного распределения государственных бюджет выполняет специфическое общественное назначение – служит удовлетворению общегосударственных потребностей. За счет бюджетных средств осуществляются затраты по расширению производства, связанные с необходимостью ускорения научно-технического прогресса и достижения запланированных сдвигов в отраслевой и территориальной структуре общественного производства; образуются резервные фонды в общегосударственном масштабе; покрываются общие, не относящиеся к производству издержки управления; производятся затраты по совместному удовлетворению коллективных потребностей и формированию фондов для содержания нетрудоспособных, расходы по охране границ государства, содержанию армии, затраты, связанные с развитием интеграции и т.д.
Итак, государственный бюджет характеризуется следующими чертами:
Является особой экономической формой распределительных отношений, связанной с обособлением части стоимости общественного продукта, национального дохода, валового внутреннего продукта в руках государства и использованием ее на удовлетворение общегосударственных потребностей;
предназначен для перераспределения стоимости между отраслями народного хозяйства, территориями страны, секторами экономики, в отличие от финансов хозяйствующих субъектов, опосредствующих процесс создания и производственного потребления стоимости и финансов непроизводственной сферы, обслуживающих потребление стоимости;
выражает такую стадию стоимостного распределения, которая непосредственно не связана с движением общественного продукта в его товарной форме и осуществляется в известном «отрыве» от нее, в то время как в материальном производстве и непроизводственной сфере финансовые отношения тесно переплетаются с товарно-денежными;
пропорции и формы бюджетного распределения стоимости общественного продукта определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;
область бюджетного распределения занимает центральное место в составе финансов, выполняя ведущую роль по отношению к другим звеньям финансовой системы (финансам хозяйствующих субъектов, налогам и т.д.). Это обусловлено теснейшей взаимосвязью бюджета с другими звеньями финансовой системы, ее ключевым положением среди них (с его помощью обеспечиваются денежными средствами решающие участки экономического, социального и оборонного строительства); высокой степенью влияния бюджета на стоимостную структуру общественного производства и развитие непроизводственной сферы.
Таким образом, государственный бюджет, как и любая другая экономическая категория, выражает производственные отношения в денежной форме и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются (осуществляются) в централизованном фонде денежных средств государства. В результате реальные экономические (распределительные) процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизируемых и используемых государством денежных средств - бюджетных ресурсах.
Бюджетные ресурсы – это экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила в распоряжение государства для удовлетворения потребностей производства, социально-культурных потребностей населения, обороны и управления. Формирование и использование бюджетных ресурсов выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.
Итак, как экономическая категория государственный бюджет выражает производственные отношения в денежной форме, возникающие между государством и другими участниками производства в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта путем образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на цели расширенного воспроизводства, повышение уровня жизни народа и удовлетворение общественных потребностей.
1.2. Функционирование бюджетной системы.
Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм – доходов и расходов бюджета. Это – специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения. Доходы и расходы – категории отдельного (особенного) по отношению к более общей категории – государственному бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями. Более подробно это будет рассмотрено в следующих параграфах.
На наш взгляд, в настоящее время содержание экономической категории часто не увязывается с механизмом ее практического использования. Наряду с объективными формами существуют организационные, представляющие внешнее проявление экономических отношений; они – продукт человеческой деятельности, объективны, хотя и зависят от того конкретного экономического содержания, которое заключено в них. Организационные формы в сфере бюджетных отношений включают в себя конкретные виды доходных поступлений (налог на прибыль, НДС, акцизы, поступления от средств приватизации и т.д.), расходных назначений (расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и т.д.), бюджетный дефицит, методы и способы определения объема доходов, расходов бюджета и его дефицита. Следовательно, организационные формы связаны с деятельностью государства, которое определяет формы бюджетных отношений, устанавливает конкретные виды налогов, сборов и расходов, регламентирует условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм.
Все эти процессы осуществляются планомерно в определенной последовательности. Итак, плановый характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе – основном финансовом плане страны. В нем предусматриваются те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи доходов и расходов основного финансового плана показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств государства.
Основной финансовый план является продуктом деятельности государства, в нем выражена воля государства, отражающего интересы народа. Показатели основного финансового плана страны подлежат безусловному выполнению в соответствии с ежегодно принимаемым Законом о бюджете. К сожалению, в настоящее время, рассматривается и утверждается республиканский, а не государственный бюджет.
Сегодня на основе республиканского бюджета оценить финансовое состояние экономики республики очень трудно, так как в нем отражаются не все финансовые ресурсы государства. Поэтому во время рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и возникает множество вопросов о социально-экономическом развитии республики.
В связи с этим, на наш взгляд, показатели основного финансового плана должны основываться на глубоком знании объективных закономерностей развития экономики. Государство, устанавливая бюджетные показатели, должны учитывать объективные условия хозяйствования, экономические и финансовые возможности страны, необходимость первоочередного удовлетворения отдельных общественных потребностей. Решения, принимаемые государством в области бюджетных показателей, как и сами государственные формы правления, полностью зависят от уровня развития общества, степени зрелости производственных отношений.
Как и совокупность самих бюджетных отношений, планово-финансовый документ, отражающий их, тоже должен носить название «государственный бюджет». Но в отличие от бюджета как экономической категории, основной финансовый план страны должен являться формой отражения целенаправленного использования государством характера бюджетных связей.
Трактовка государственного бюджета как основного финансового документа страны не противоречит экономической природе бюджета как объективной категории. Связано это в тем, что термин «государственный бюджет» применяется для обозначения разных по своему характеру понятий, одно из которых относится к сфере распределительных отношений, а другое – отражает форму использования объективной категории в процессе человеческой деятельности. По нашему мнению, с одной стороны, не видеть объективной природы государственного бюджета как экономической категории, а с другой стороны, преувеличивать значение документа, отражающего форму использования бюджетных отношений. Следовательно, возникает объективная необходимость рассмотрения процессов проявления, установления форм бюджетных отношений, а также процесса их организации и использования в интересах общества как бюджетной системы.
Бюджетная система представляет собой совокупность форм бюджетных отношений, видов бюджета (республиканский и местный бюджеты), методов и способов их составления, исполнения, а также совокупность финансовых и других органов управления. При этом совокупность бюджетных отношений составляет основу (базис) бюджетной системы. А надстройкой ее являются виды бюджетов, финансовые и другие органы управления, определяющие формы бюджетных отношений и осуществляющие составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов (республиканского и местных бюджетов) на основе использования различных методов и способов управления.
1.2. Бюджетный механизм и его элементы.
Это есть , на наш взгляд, бюджетный механизм. Основными его элементами являются:
Бюджетное планирование и прогнозирование;
Оперативное управление бюджетными ресурсами;
Своевременное финансирование затрат государства;
Проведение учета, составление отчетности об исполнении бюджетов;
Анализ исполнения бюджетов и внесение изменений в утвержденный бюджет;
Рассмотрение и утверждение бюджетов в соответствующих уровнях управления;
Формирование нормативно-законодательной, а также информационной базы для нормального функционирования бюджетной системы.
Следует отметить, что на практике бюджетная система рассматривается как совокупность бюджетов. Это не позволяет комплексно исследовать элементы бюджетной системы, определить проблемы формирования и использования бюджетов в республике. Основными из них, на наш взгляд, являются следующие:
Макроэкономическая ситуация в экономике Республики Казахстан и отдельных ее регионах (развитие производства, финансовые ресурсы и т.д.);
Роль налоговой системы в формировании бюджета;
Распределения налогов и иных видов доходов между бюджетами;
Распределение бюджетных расходов между бюджетами;
Принципы действия регулирующих доходов;
Принципы выделения бюджетных дотаций и субсидий из республиканского бюджета;
Внебюджетные фонды и их роль в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов;
Контроль за расходованием бюджетных средств и правильностью зачисления доходов по уровням бюджетной системы;
Распределение инвестиционных расходов между бюджетами;
Методы повышения эффективности бюджетных капитальных вложений;
Организационные формы инвестирования;
Роль инвестиционных фондов;
Бюджетные инвестиции и инвестиционные кредиты, методы их сочетания;
Конверсионные программы;
Распределение социальных расходов между бюджетами;
Методы финансирования образования и науки;
Целесообразность изменения пособий населению;
Пенсионный фонд и пенсионная система;
Критерии определения дефицитности бюджетов;
Меры по сокращению разрыва между доходами и расходами бюджетов;
Ценные бумаги на финансовом рынке;
Взаимоотношения с Национальным банком Республики Казахстан;
Разработка единой бюджетной классификации с большей ориентацией на функциональную классификацию;
Методы разработки проекта бюджета;
Корректировка и уточнение показателей бюджета в течение финансового года;
Учет и отчетность об использовании бюджета;
Методы анализа исполнения доходов и расходов бюджетов;
Методы прогноза расходов и доходов бюджетов;
Организационная структура бюджетных подразделений финансовых органов и их функции в условиях функционирования новой финансовой системы Республики Казахстан.
Системное изучение этих вопросов помогло бы выработать обоснованную финансовую политику государства в условиях рынка и определить приемлемую структуру финансовых, налоговых и других органов, осуществляющих управление финансовыми отношениями в республике.
Глава 2. Доходы государственного бюджета
2.1. Доходы бюджета: состав и формирование
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями, гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в государственный бюджет, а их материально-вещественным воплощением – денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой – выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государственной стоимости, ибо последняя используется для формирования бюджетных фондов территориального, отраслевого и целевого назначения.
Состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач. В нашей стране, где собственником преобладающей массы средств производства до недавнего времени выступало государство, доходы бюджета базировались в основном на денежных накоплениях государственных предприятий. Система взимания платежей в период 1930-1990 годов отличалась тем, что носила ярко выраженный фискальный характер, была жестко централизованной, строилась на использовании индивидуальных ставок. Эти черты отражали административно-командный подход к мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государства, свидетельствовали о стремлении центра сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств.
Особенно ярко названные черты проявились в платежах из прибыли, вносимых государственными предприятиями на основе индивидуальных ставок, приспосабливаемых отраслевыми органами управления к конкретным результатам хозяйствования. Даже введение нормативных платежей из прибыли (платы за производственные фонды, трудовые ресурсы и др.) не смогло изменить систему изъятия в целом – она продолжала ориентироваться на индивидуальные результаты хозяйствования отдельных предприятий. Отсутствие объективных критериев, в соответствии с которыми обосновано определялась бы доля участия каждого субъекта хозяйствования в формировании бюджетного фонда страны, приводило к подрыву финансовой самостоятельности предприятий, пренебрежению их экономическими интересами.
Переход на рыночные основы хозяйствования потребовал использования экономических методов руководства общественным производством, а неэффективность применявшихся ранее форм мобилизации части чистого дохода предприятий в бюджет обусловила коренное уменьшение системы доходных поступлений – она стала строиться на базе налоговых платежей, взаимоотношения предприятий с бюджетом были переведены на правовую основу, регулируемую законом.
Возрастающий дефицит бюджета, инфляция и обесценение капитала, убыточность, платежный кризис – все эти явления свидетельствуют о финансовых взаимоотношениях предприятий и государства (прежде всего с бюджетной системой), влиянии на реальный сектор общей государственной политики финансовой стабилизации.
Возникновение нового рыночного типа финансовых взаимосвязей государства и предприятий не избавило казахстанскую экономику от неэффективности к стабилизации государственного бюджета. Объективно присущие положительные свойства и преимущества рыночной экономики не реализуются в конкретных казахстанских условиях.
Ситуация неплатежеспособности в сфере финансовых взаимоотношений предприятий и государства проявляются в системно воспроизводящихся явлениях: хронической неплатежеспособностью предприятий по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды; снижении реального бюджетного потенциала и вынужденности проведения политики непрерывного секвестирования бюджетных расходов, упадок и оттеснение на второстепенные роли инвестиционной функции государственных финансов; низкой собираемости налогов и массовом сокращении доходов от налогообложения.
Главная причина бюджетного кризиса - недостаточность доходов, ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов. Важнейшее условие выхода из кризиса - продолжение начатых в конце 1996 - начале 1999 года налоговых преобразований, дополнение их рядом новых положений. При этом нужно учитывать некоторые объективные обстоятельства и делать выводы из опыта налоговых реформ.
Первое. Попытка сразу построить в Казахстане налоговую систему, характерную для стран с развитой экономикой, не увенчалась успехом. Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капитал перетекает из легального сектора в теневую экономику, вывозится за границу.
Второе. Ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Собираемость налогов не удастся увеличить путем административного давления без формирования для предприятий действенных экономических стимулов честно платить налоги, без сокращения бартерных операций и вытеснения денежных суррогатов.
Третье. Решая задачу существенного повышения собираемости налогов, нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое снижение важно, но, взятое изолированно, не окажет решающего воздействия на наполняемость бюджетов всех уровней.
С ныне действующей налоговой системой выход из бюджетного и экономического кризиса будет для Казахстана непозволительно долгим и трудным. Сложившиеся налоговые отношения стали для кого-то привычными, для кого-то удобными, но в целом страна несет огромные потери.
Стратегическим направлением совершенствования налоговой системы должно стать ее упрощение. Мы имеем массовое сокрытие доходов и низкую собираемость налогов, что приходится компенсировать высокими налоговыми ставками. Страдают люди, не желающие или не имеющие возможности скрывать доходы, т.е. люди честные и работящие, которые должны быть опорой, а не жертвой государства. Поэтому следует решительнее открываться от тех налогов, уплату которых трудно контролировать.
Второе направление - дальнейшее сокращение налоговых льгот. Сейчас право на налоговые льготы определяются не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельность, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурных уровнях.
Третье направление - изменение структуры налогов. Нужно двигаться в сторону постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, зарплаты, объемов производства, инвестиций, занятости. Это создаст мощные стимулы для модернизации производства, увеличения внешних и внутренних инвестиций.
2.2. Организация местных бюджетов
В данной главе подробно рассмотрено одно звено местных финансов — местные бюджеты, поскольку два других звена — финансы местных хозяйствующих субъектов, а также внебюджетные фонды рассмотрены в соответствующих главах учебника как-функционально однотипные понятия, обладающие одинаковыми признаками и свойствами, характерными в целом для финансов хозяйствующих субъектов национального хозяйства и внебюджетных фондов государства.
Местные финансы представляют собой экономические отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления.
Структура и направление местных финансов определяются функциям местных органов власти и управления - маслихатов (собраний депутатов), местной администрации и местного самоуправления.
В настоящее время, в условиях становления рыночных отношений, сфера деятельности местных органов расширяется и они приобретают значительную самостоятельность в решении проблем социального, экономического, экологического, демографического характера.
На местные органы управления возложены важные задачи по претворению в жизнь социальных программ государства.
Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей части формируются из бюджетных средств.
Финансовые отношения в местном звене регулируются Законами «О бюджетной системе Республики Казахстан», «О республиканском бюджете» на текущий год и другими законами о хозяйственной и финансовой деятельности.
Важная роль в местных финансах принадлежит местным бюджетам, являющимся финансовой базой многогранной деятельности местных органов власти и управления.
Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам и расходам в пределах 50% от объемов средств государственного бюджета.
В бюджетном виде организации финансовых отношений сосуществуют две тенденции:
1) централизация системы форм и методов управления движением финансовых ресурсов как отражение более общего процесса развития централизованных начал в управлении экономикой с целью выхода из кризиса и стабилизации;
2) децентрализация финансов с усилением функций местных органов власти и управления в формировании и использовании финансовых фондов.
Вторая тенденция обосновывается приближенностью местных органов к местным условиям, их большей заинтересованностью в социально-экономическом развитии территорий.
Принципом администрирования финансовых отношений является возможность осуществления контрольной функции финансов: чем в меньшей степени определенное финансовое отношение поддается формальному контролю, тем желательнее отнесение его к децентрализованному регулированию, и, наоборот, при хорошей контролируемости - к централизованному регулированию.
Мировая финансовая теория и практика определяют, что местные (локальные) бюджеты функционируют как самостоятельная часть бюджетной системы. Под самостоятельностью бюджета понимается положение, когда орган регионального управления на основе закрепленной доходной базы сам определяет объем бюджета, конкретную структуру и величину доходов и расходов по статьям. Его исполнение осуществляется на основе республиканского законодательства, определяющего права в этой области региональных органов управления.
С другой стороны, регионы представляют собой части единого хозяйственного комплекса, находящегося в определенной соподчиненности, и не могут существовать вне него. Содержание и характер регионального воспроизводства определяются основными закономерностями развития всего общественного воспроизводства. Поэтому предполагается необходимость централизма в управлении в разумных, обусловленных реальным состоянием производства пределах. Экономическая самостоятельность регионов не может быть абсолютной. Она всегда относительна, и чем меньше регион, тем меньше и мера этой самостоятельности, то есть свободы в принятии независимых от центра решений. К тому же современный уровень социально-экономического развития регионов, сложившийся характер бюджетных взаимоотношений, сложности периода перехода к рыночной экономике не позволяют говорить о реальной самостоятельности большинства местных бюджетов республики. Поэтому должен осуществляться принцип достаточности средств для финансирования социальной инфраструктуры в размерах, обеспечивающих населению гарантированный минимум социальных благ. Самостоятельность каждой административно-хозяйственной единицы должна иметь некий оптимальный уровень, критерий которого состоит в максимально возможной реализации экономических интересов данного региона.
Одним из важных условий экономической самостоятельности регионов является создание в них гарантированных источников средств, необходимых для финансирования мероприятий по воспроизводству региональных ресурсов, охране природы.
Общий принцип определения оптимального сочетания централизованного и местного начал в управлении экономикой региона формулируется следующим образом: централизм в определении стратегии экономического развития, самостоятельность в ее реализации.
Оперативно-хозяйственная самостоятельность требует создания в местном звене обособленной, закрепленной системы доходов, покрывающей не менее 50% расходов, жесткого закрепления доходов за бюджетом на длительный период.
В странах с развитой рыночной экономикой перераспределение национального дохода через бюджет осуществляется на основе теории «фискального федерализма».
Суть теории состоит в том, что всё государственное хозяйство в целом (все предприятия, учреждения и административные структуры, входящие в государственный сектор экономики) представляют собой многоуровневую систему, где существует разделение функций управления между уровнями и юридическое подчинение их по вертикали. В этой связи в центре внимания оказываются следующие вопросы:
1) оптимальное количество уровней управления государственным сектором;
2) оптимальное распределение полномочий между уровнями управления;
3) уровень наиболее эффективного финансирования социальных расходов;
4) степень вмешательства центрального правительства в управление и финансирование местных органов власти;
5) доля собственных средств в финансировании расходов местных органов власти и управления;
6) форма контроля за расходованием средств на всех уровнях государственной экономики.
Политика фискального федерализма направлена на снижение финансовой зависимости местных органов управления от центра. Это путь к снижению дефицита не только местных бюджетов, но и государственного бюджета в целом, путь к реальной самостоятельности в решении местных социальных проблем. Он достигается за счет развития налоговой автономии регионов, предоставления им прав по взиманию местных надбавок к общегосударственным налогам или назначению собственных налогов (экологические, поимущественные, на наследство, на потребление). При этом сокращается трансфертное финансирование из центрального бюджета, не заинтересовывающее местные органы в эффективном использовании средств, лишающее их финансовой самостоятельности.
Опыт развития территориального управления в других странах подтверждает необходимость децентрализации управления, предоставления местным органам власти больших прав в решении социальных и экономических проблем развития подведомственных территорий. Применительно к условиям унитарного государства -Казахстану, термин фискальный федерализм может быть трансформирован в «фискальный регионализм» при сохранении сути понятия.
До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов: в связи с проведенной централизацией бюджетной системы с начала 1994 года были ликвидированы 2500 местных бюджетов - сельских, поселковых, аульных. Существенно ограничены финансовые возможности районного звена в мобилизации и использовании финансовых ресурсов. В аспекте вышеизложенных тенденций мирохозяйственного развития бюджетных систем процессы централизации бюджетной системы в Казахстане можно отнести к вынужденным мерам, вызванным кризисным положением бюджетно-финансовой сферы.
2.3. Доходы и расходы местных бюджетов.
Поступления в местные бюджеты Республики Казахстан включают следующие виды:
1) доходы местных бюджетов;
2) полученные официальные трансферты от вышестоящих бюджетов, юридических и физических лиц, иностранных государств;
3) погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов.
В свою очередь, доходы состоят из:
а) поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей;
б) неналоговых поступлений;
в) доходов от операций с капиталом.
Закрепленные за местными бюджетами налоги, сборы и обязательные платежи на 2001 год включали:
корпоративный подоходный налог, собираемый в административно-территориальной единице, в размере 50%;
акцизы на спиртосодержащие напитки, игорный бизнес в размере 50%;
индивидуальный подоходный налог;
социальный налог;
налог на имущество;
земельный налог;
налог на транспортные средства;
доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местные бюджеты;
сборы, платы, пошлины (за исключением сбора за регистрацию эмиссии ценных бумаг).
Неналоговые поступления в местные бюджеты включают:
дивиденды на акции предприятий, являющихся коммунальной собственностью;
доходы от лотерей, проводимых местными органами;
вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;
поступления от продажи имущества, принадлежащего местным органам;
поступления от реализации услуг со стороны государственных учреждений, подведомственных местным органам;
поступления от аренды имущества коммунальной собственности;
поступления от государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, подведомственными местным органам;
поступления от аренды земельных участков;
платежи за загрязнение окружающей среды в местные государственные фонды охраны окружающей среды в размере 50%;
прочие административные сборы;
административные штрафы и санкции, взимаемые государственными учреждениями, подведомственными местным исполнительным органам;
иные поступления, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.
Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные бюджеты в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2.1, сложилось в пользу налоговых (82,4%), из которых преобладают социальный налог, корпоративный и индивидуальный подоходный налог, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства).
Вторым источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в среднем, они занимают около 14% поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.
В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений через республиканский бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г.Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, производит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.
Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие небольшие доходы.
В расходах местных бюджетов (таблица 2.1) преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических отраслей - транспорта и связи.
Функциональная группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.
Достаточно велик удельный вес расходов на официальные трансферты — изъятие средств из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориальных единиц.
Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:
жилищно-коммунальное хозяйство -100%;
здравоохранение - 86,1%;
образование - 84,0%;
культура, спорт, информационное пространство - 73,2%;
транспорт и связь - 62,8%.
Довольно значительны объемы расходов по другим группам:
финансирование экономики в целом - 46,4%;
управление (государственные услуги общего характера) - 29,9%;
общественный порядок и безопасность - 23,4%.
Состав и структура поступлений и расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.
Аналогична ситуация внутри местного уровня - в бюджетах городов, районов. Так, в бюджете Алматинской области 50% поступлений приходится на областной бюджет и 46% - на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27% и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71%), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную
помощь (90%).
Областными представительными органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.
Формирование бюджетов осуществляется на основе местных бюджетных программ, которые разрабатываются местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных программ возложены на администраторов местных бюджетных программ - местные исполнительные органы и подведомственные им государственные учреждения.
Местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также у Правительства Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.
Включаемые в бюджетные программы сметы расходов государственных учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с финансовыми разрешениями местных исполнительных органов.
В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, -средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».
«Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных налогов и доходов на территориальный уровень при недостатке собственных доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.
Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).
Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.
Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов бюджетных программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.
2.4. Роль налогов в формировании государственного бюджета
Экономическая сущность налогов характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения объективно обусловлены и имеют специфическое общественное назначение – мобилизацию денежных средств в распоряжении государства, поэтому налог может рассматриваться в качестве экономической категории с присущими ей двумя функциями – фискальной и экономической. С помощью первой формируется бюджетный фонд; реализуя вторую, государство влияет на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения.
Наше молодое суверенное государство делает первые шаги в фискальной политики. От четкого осознания того какой должна быть налоговая система зависит успех налогового законодательства государства. Налоговая система должна отвечать следующим требованиям:
Стабильность налоговой системы;
Упорядоченность механизма сбора налогов (что упростит контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов);
Льготирования конечной продукции, а не факторов производства (с предоставлением льгот после подтверждения наличия практического эффекта льготируемых величин). Проблема налоговой реформы тесно связана с проблемой стимулирования производственных инвестиций. Такая связь обусловлена тем, что в рамках налоговой и кредитной политики формируется система льгот и других экономических мер, которые направлены на стимулирование инвестиций в производство;
Субординация местных и общегосударственных налогов. (Разграничение сфер общегосударственных и местных налогов исключительный произвол в формировании ресурсов всех уровней административной иерархии, является гарантом их самостоятельного самоуправления развития);
Равенство перед законом всех налогоплательщиков, единообразие налоговой политики (Достижение большого единообразия облегчит удовлетворение других критериев удачной налоговой политики, оно способствует упрощению налогов и в это является вкладом в их нейтральность);
Законодательное право налогоплательщика на информацию (Система налогообложения должна показывать населению сколько стоят различные мероприятия государства, которые совершаются в разных масштабах, с тем чтобы решение политиков, как и на что, тратить деньги, подкреплялось бы готовностью налогоплательщиков платить за эти практические действия);
Простота налоговой системы (Способ реального упрощения - значительная переориентировка налоговой политики от потребностей относительного положения каждого отдельного налогоплательщика в строну широких и общих правил, которые охватывают большую часть экономического поведения и сделок);
Нейтральность системы налогообложения (Совершенно нейтральная налоговая система оставляет неизменными все стоимостные или ценовые отношения имеющиеся на эффективно действующем частном рынке не испытывающем влияния со стороны государства). В 1985 г. профессорами Р. Холмсом и А Рабушка из института Гувера разработан нейтральный пропорциональный налог, который является инструментом достижения нейтральности системы налогообложения и способствует формированию гибкой налоговой системы, которая является действенным механизмом проведения экономической политики государства.
Налоговые системы многих стран мира развивались постепенно, в течение многих лет. У Казахстана же не было и нет времени для длительной эволюции создания налоговой системы, необходимо скорейшее становление и развитие национальной экономики. Но Казахстан не сможет за один период перейти к полностью удовлетворительной и современной налоговой системе. Продвижение к этой цели должно осуществляться поэтапно с тем, чтобы дать время, как налогоплательщикам, так и налоговым организациям осмыслить изменения по мере того как они вносятся. Поскольку невозможно за один раз внести все желанные изменения должна быть определенная очередность.
Период 1994-95 г. - первый этап, 1996 -98 г. - второй, создание новой налоговой системы.
На первом этапе 1994-95 - разработан и введен в действие налоговый кодекс закладывающий базовую основу новой системы.
Перед принятием, в апреле 1995г., нового налогового законодательства положение в Казахстане было крайне тяжелое. Но работали вовсе, либо функционировали с неполной неделей или с большими перерывами до 60% промышленных предприятий. В списке кандидатов в банкроты 12 крупнейших предприятий. Всеобщие неплатежи, огромный дефицит государственного бюджета (т.к. налогов в казну практически никто не платит). Сколько налогов в республике толком никто не знал. По одним данным их всего 43 (из них 16 общегосударственных, 10 обязательных местных, 17 разрешенных местных), по другим 47 налогов (и 8 видов отчислений во всякого рода фонды). Схемы налогообложения ставили в более выгодное положение не производителя благ, а того, кто этими товарами торговал или распределял финансирование инвестиций под товары.
Правительство, принимая новый налоговый кодекс, ставило перед собой следующие цели:
Упрощение, устранение противоречий;
Превращение его в единое целое на всей территории республики Казахстан;
Предполагалось сократить количество налогов до 40-45%, а подоходного налога с граждан до 40%, чтобы не ослаблять стимулы деловой активности, уточнить ставки всех налогов: земельного, на имущество, физических лиц, рентные платежи и т.д.. Главное должна быть прекращена практика ведения новых неэффективных налогов. По заданию Правительства республики, Минфина и других государственных структур было разработано несколько альтернативных проектов “Кодекс о налогах”. Принципы “правительственного проекта” по утверждению разработчиков, практиков и ученых следующие: справедливость, то есть исключение льготирования одних налогоплательщиков за счет других, простота и экономическая нейтральность, сопоставимость налоговых ставок, чтобы на одни и те же товары не было бы большого развития в налогах республики и у партнеров в других странах. Продумывалась также прогрессивно-регрессивная форма налогообложения, ужесточающая ответственности, как налогоплательщика, так и налоговых служб за нарушение закона, создание налоговой милиции.
Налоговые отношения укрепились практикой. С 1 июля 1995 г. В Казахстане действует новый Налоговый Кодекс. Он основан на правовых параметрах принятых в пространстве всего мира, и способствует созданию внутренней правовой базы, позволяющей нашей экономике быстрей переориентироваться на рыночные отношения, и отвечает интересам государства в целом. Включение механизмов принципиально новых налоговых отношений - важная страница в сравнительно короткой истории рыночных реформ в Казахстане. Между законом и его реализацией путь бывает долгий, но это когда закон не воспринимается жизнью. Государственная налоговая служба Казахстана была еще создана в 1991 г. по Назарбаева в целях дальнейшего совершенствования системы контроля за соблюдением налогового законодательства. 1995 год стал самым революционным в первом пятилетии - год больших экспериментов радикального реформирования налоговой системы республики Казахстан.
Какие же налоги взимаются с населения Казахстана?
Подоходный налог с физических и юридических лиц взимается на основании Указа Президента Республики Казахстан имеющего силу закона “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. №2235.
Плательщикам Подоходного налога являются физические и юридические лица, имеющие налогооблагаемый доход в налоговом году. К физическим лицам относятся граждане Казахстана, граждане иностранных государств и лиц без гражданства. Объектом обложения подоходным налогом является облагаемый доход физического лица, в том числе занимающегося предпринимательской деятельностью, исчисленный, как разница между совокупным годовым доходом и вычетами (разрешается в целях налогообложения). К совокупному годовому доходу относятся все виды доходов полученные в денежной или натуральной форме за налоговый год. Ставка налога (для физических лиц - 5-40%, для юридических - 30%) расчет с увеличением облагаемого налогом дохода.
2. Платежи, налоги недропользования. В него входят бонус - плата за право проведения геологических работ, Роялти - плата за эксплуатацию месторождений и налог на сверхприбыль.
3. Н.Д.С. (налог на добавленную стоимость). Представляет собой отчисления в бюджет части прироста стоимости добавленной в процессе производства и обращения товаров в Казахстане, работ, услуг и импортного товара. Н.Д.С., подлежащий уплате в бюджет, определяется, как разница между суммами Н.Д.С., начисленные за реализованные товары, работы, услуги, и суммами налога, подлежащий уплате (уплаченными) за приобретенные товары, выполненные работы или оказанные услуги. Плательщикам Н.Д.С. являются физические лица, занимающиеся коммерческой (предпринимательской) деятельностью, которые встали или обязаны встать на учет по Н.Д.С.. По импортируемым товарам плательщиками являются физические лица, осуществляющие импорт на таможенную территорию Казахстана. Объектом обложения Н.Д.С. является облагаемый оборот и облагаемый импорт. Облагаемым оборотом является оборот по реализации товаров, выполненных работ или оказанных услуг, осуществленных в пределах республики. Облагаемый оборот определяется на основе стоимости реализованных товаров, работ или услуг исходя из применяемых цен и товаров, без включения в них Н.Д.С.. Облагаемым импортом является импортируемые товары. Ставка Н.Д.С. установлена в размере 20% от облагаемого оборота и облагаемого импорта. Сумма Н.Д.С., подлежащая уплате в бюджет (чистая сумма Н.Д.С., начисленная за отчетный период), определяется как разница между суммой начисленного налога, подлежащей получению по облагаемому обороту, и суммой налога, относимой в зачет. При применении налогоплательщиком метода начисления суммой Н.Д.С., относимой в зачет, является сумма налога, подлежащая уплате по выставленным налоговым счетам - фактором фактически поступившим товарам, в том числе по импортируемым, включая основные средства (кроме зданий и легковых автомобилей), выполненным работам или оказанным услуг в течение отчетного периода, который используется или будут использоваться для целей облагаемого оборота. При применении налогоплательщиком кассового метода учета по отнесению сумм Н.Д.С. в зачет должен иметь место факт оплаты.
4. Акцизы. Ими облагаются товары, произведенные на территории Казахстана и импортируемые на территорию Казахстана по следующему перечню: все виды спирта, ликероводочные изделия, коньяк, вина, пиво, виноматериалы, табачные изделия, осетровая и лососевая рыба, ювелирные изделия из золота, платины и серебра, выделанный и невыделанный мех, шкурки (кроме кролика, крота, собаки, оленя, овчины), изделия из натурального меха, одежда из натуральной кожи, изделия из хрусталя, хрустальные осветительные приборы, бензин (кроме авиационного), дизельное топливо, легковые автомашины, огнестрельное и газовое оружие и игорный бизнес. Плательщиками являются физические лица, производящие товары на территории Казахстана и осуществляющие игорный бизнес на территории республики (игорные дома, казино) и лица, ввозящие товар на территорию Казахстана из других стран, но сделанные из сырья Казахстана, производящие разлив алкоголя ввозимого на территорию республики. Ставки утверждены правительством в процентах к стоимости товара или физическому объему в натуральном выражении.
5. Налог на имущество. Плательщиками налога являются физические лица по объектам обложения, используемым в предпринимательской деятельности, физические лица по объектам обложения неиспользуемым в предпринимательской деятельности, имеющие на территории Казахстана объективные обложения на праве собственности, доверительного управления собственностью, хозяйственного ведения, оперативного управления. Налог на производственные и непроизводственные фонды физических лиц (занимающихся предпринимательской деятельностью) ежегодно составляет по 0,5% от стоимости указанного фонда. Налог на имущество физических лиц, не используемое в предпринимательской деятельности, уплачивается ежегодно по ставке 0,5% от оценочной стоимости имущества. Когда физическое лицо использует часть имущества под предпринимательскую деятельность налог на эту часть 0,5%. Срок уплаты по ставке 0,5% от стоимости имущества физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью составляет равные доли: 20 февраля, 20 мая, 20 августа, 20 ноября налогового года. Уплата налога физических лиц не занимающихся предпринимательством до 1 октября текущего года.
6. Земельный налог. Плательщиками являются физические лица имеющие во владении или пользовании земельные участки. Базовые ставки земельного налога установлены по категории основного целевого назначения земель. Размер земельного налога определяется не по результатам хозяйственной деятельности землевладельца, а от качества, местоположения и водообеспечения земельного участка. Предусмотрены льготы.
7. Государственная политика. Взимается на основе закона республики Казахстан “о госпошлине“ принятого, Верховным Советом Республики Казахстан 19.12.92 № 17.92. Плательщиками являются физические лица, в интересах которых специально уполномоченные органы совершают действия и выдают документы, имеющие юридическое значение. Госпошлина исчисляется в процентном отношении к соответствующей сумме (сумме иска, удостоверяемого договора и т.п.) или к месячному расчетному показателю.
В соответствии Указом Президента Республики Казахстан имеющем силу закона “О налогах и других обязательный платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. к местным налогам относятся следующие налоги:
1) Земельный;
2) На имущество с юридических и физических лиц;
3) Налог на транспортные средства;
4) Сбор за регистрацию физических лиц занимающихся предпринимательской деятельностью и юридических лиц;
5) Сборы за право заниматься отдельными видами деятельности;
6) Сбор с аукционных продаж.
Данные налоги взимаются на территории Казахстана. При этом конкретные ставки этих налогов, определяются законодательными и правовыми актами местного самоуправления, если иное непредусмотрено законодательным актом республики Казахстан. К местным налогам относятся налоги и сборы, которые могут устанавливаться решением районных и городских представителей органов государственной власти (- налог на рекламу, налог на продажу автомобилей и др.).
Итак, с 1995 г. - “года перелома” в налоговой политике - началась манятся налоговая система, хотя до совершенства еще нужно много и много изменять. Изменения налогообложения вызваны реальным состоянием экономики, которое и в 1996 году сложное. Только за январь недоимка в целом по всем налогам и платежам возросла на 4,8 млрд. тенге, но с 1 июля 1995 года появилась возможность расширить налоговую базу (новые поступления в бюджет), уточнить стратегию и оптимизировать тактику работы во всех подразделениях налоговых служб. Активизировать сотрудничество с правоохранительными и другими экономическими ведомствами. Механизм реализации Налогового кодекса начал действовать. Тем не менее его вхождение в жизнь, внедрение в повседневную практику не будет простым и быстрым, любое положение должно вводится постепенно. Поэтому налоговая служба вначале 1996 года подготовила 4 проекта указов Президента, 18 проектов постановлений Правительства, 10 инструкций, направленных на подержание и развитие налоговой реформы. Основные ее идеи: формирование доходов в бюджет, экономическая нейтральность, справедливость и простота самой системы. Скажем введена единая ставка подоходного налога для физических и юридических лиц (ранее взимался налог на прибыль), что соответствует общемировой практике.
Появилось понятие совокупного годового дохода из которого вычисляются все расходы, связанные с его получением. Значительно упростили порядок амортизационных отчислений основных средств. Промышленники, предприниматели, финансисты и аграрии получили возможность для более стабильной деятельности: разрешен перенос убытков от предпринимательства на срок до пяти лет. Короче говоря, внесены существенные изменения во все части налогового законодательства. На очереди переход к оздоровлению экономики и социального положения в стране. Важная роль здесь у налоговых организаций изменение режима налогообложения направлено на стимулирование инвестиций в специально экономические зоны, их создание и расширение. Пр.: для юридических лиц, осуществляющих деятельность на таких территориях, установленная льготная ставка налога - 20%. Дополнительно введена льгота по подоходному налогу, и на Н.Д.С. импортных товаров приобретенных за счет госбюджета, по иностранным кредитлиниям, которые обеспечены гарантией государства. Органы налоговой службы используют в работе различные формы и методы решения проблем, возникающих в этот сложный переходный период. В частности, подержанная идея обращения государственных казначейских обязательств выпущенных Министерством Финансов для погашения задолженности государству 700 крупнейших предприятий Казахстана. В 1996 году продолжена работа по заключению двухсторонних налоговых конвенций со странами СНГ об избежании двойного налогообложения. В ноябре 1996 г. - распоряжение Президента “О декларировании государственными служащими доходов и имущества, подлежащих налогообложению”. Насколько действительным окажется президентское распоряжение - ведь известно умение наших чиновников обходить закон и общепринятые нормы. Как разъяснила служба законодательства и правовой экспертизы администрации Президента, принимаемые меры - лишь начало разворачивающейся работы. А пока происходит только сбор сведений, а не само декларирование, которое будет иметь место в последующем, когда по истечении определенного времени налоговыми органами станет проводится сопоставление уровня доходов госслужащих с их расходами. Именно тогда появится возможность определить реальный уровень их расходов, осуществлять контроль за ними и полной уплаты налогов чиновниками.
Но в любом случае распоряжение Президента - один из примеров той деятельности главы государства, в русле которой он принимает меры по повышению ответственности органов власти перед нардом. В соответствии с этим распоряжением правительству дано задание в десятидневный срок разработать и внести в парламент законопроект представляющий обязательное ежегодное декларирование доходов и имущества всеми без исключения. Так что, налоги все-таки платить придется. В конце 1997 г. поступление налогов в бюджет плохое и все попытки фискальных служб изменить ситуацию малоэффективны. Об этом говорилось на заседании правительства страны, на котором обсуждался доклад о поступлении налогов и обязательных платежей в бюджет, пенсионный и другие фонды, а также отчет о работе налоговой полиции за 10 месяцев текущего 1997 г., представленный Государственным налоговым комитетом.
Было доложено, что на 1 ноября 1997 г. в целом по республике собрано налогов и других платежей 89% от прогнозируемой цифры, недополучено 13,5 млрд. тенге. В основном за счет недобора подоходного налога с юридических и физических лиц, акцизов. Причинами этого явления ясны: кризис неплатежей, представление возможности налогоплательщикам погашать убытки за счет совокупного расхода, рост числа несостоятельных предприятий. Конечно, налоговая служба не сидела, сложа руки. Только налоговой полицией с начала 1997 г. проверено 22311 объекта, при этом выявлены были 18 тыс. Различных нарушений налогового законодательства. За короткий срок управлением налоговой полиции по г. Алматы вскрыта глубоко законсервированная, разветвленная сеть предприятий, через которые нелегально производились обороты денежных средств на миллиарды тенге. Еще буде принят ряд мер: создание акцизных постов на предприятиях, выпускающих подакцизную продукцию, ужесточение правил открытия новых счетов (расчетных и ссудных). В декабре 1996 г. перешли на новый образец акцизной марки, отпечатанной на придисцентной бумаге с улучшенной степенью защиты. Продолжается работа по совершенствованию правовой базы.
В бюджет страны поступают также и другие налоговые платежи. К ним относятся с одной стороны, доходы от эксплуатации государственной собственности, а в условиях перехода к рынку – и от ее продажи юридическим и физическим лицам, а с другой – поступления от реализации облигаций государственных займов и других ценных бумаг. Доходы от продажи государственной собственности в рамках общей программы приватизации могут занять в ближайшие годы важное место в общей сумме бюджетных поступлений.
Глава 3. Долги и дефицит бюджета.
3.1. Понятие бюджетного баланса.
Для начала рассмотрим понятие бюджетного баланса. Наша задача —подсчитать расходы правительства и сопоставить эту сумму с теми доходами, которые правительство получает в виде налогов и иных поступлений в государственную казну.
Существуют две основных статьи расходов. Большая часть бюджетных средств распределяется на всевозможные правительственные программы: оборонную, социальную, инвестиционную и пр. Вторая статья правительственных доходов — выплата процентов по имеющимся долгам.
Давайте обозначим сумму расходов на правительственные программы символом Р (расходы), Д (долги) — сумму государственной задолженности, а п (проценты) — среднюю процентную ставку по этой задолженности. Таким образом, п Д составляет общую сумму выплат по процентам. Общие правительственные расходы равны Р + п Д, т.е. сумме расходов на государственные программы и выплат по долговым процентам.
Теперь я постараюсь определить понятие дефицита государственного бюджета. Допустим, что правительство получает определённую сумму (Н) в виде налоговых поступлений. Соответственно превышение расходов над налогами составляет (Р + п Д) - Н. Это и есть бюджетный дефицит. Каким же способом правительство погашает этот дефицит? Один способ таков: правительство берёт деньги в Центральном банке, и в этом случае объём денежной массы в экономике возрастает на сумму бюджетного дефицита. Второй способ — покрыть разницу между расходами и доходами за счёт государственных займов. Давайте обозначим символом М количество новых денег, полученных от Центрального банка для покрытия бюджетного дефицита, а символом Д — сумму, полученную в виде государственных займов. Соотношение приобретает следующий вид:
М + Д = (Р + п Д) - Н.
Это уравнение показывает, что бюджетный дефицит должен погашаться одним из двух способов: за счёт увеличения денежной массы или же за счёт увеличения правительственного долга.
Увеличение денежной массы влечёт за собой инфляцию. А что по отношению к долгу? Здесь всё несколько сложнее. На первый взгляд, если правительство берёт средства не у Центрального банка, а, к примеру, у населения, его задолженность растёт, однако объём денежной массы в стране остаётся прежним. Получается, что погашение дефицита за счёт увеличения долга не вызывает роста денежной массы и, следовательно, не влияет на инфляцию. Однако позже этот новый долг выливается в ещё больший рост правительственных расходов, поскольку увеличивается сумма будущих выплат по процентам. Таким образом, долги, сделанные сегодня, приводят к увеличению бюджетного дефицита в будущем.
В будущем увеличившийся таким образом объем выплат по процентам вполне может привести к инфляции. Бюджетный дефицит снова возрастёт, и правительству придётся либо вновь брать в долг, либо повышать налоги, либо сокращать расходы. Если оно не прибегнет ни к одной из этих мер, то в скором будущем ему придётся пойти на увеличение денежной массы.
Можно предположить. что правительство прибегает всё к новым и новым кредитам, чтобы не приходилось увеличивать денежную массу, повышать налоги или сокращать расходы. Но если правительство попытается занять один раз для того, чтобы выплатить более высокие проценты, затем — другой, чтобы выплатить уже более высокие проценты, затем ещё и ещё, его долг начнёт расти, как снежный ком. В конце концов кредиторы поймут, что, если они и дальше будут финансировать это правительство, им никогда не увидеть своих денег. Правительство может сделать попытку взять в долг ещё раз, однако ни один кредитор уже не станет приобретать его новые долговые обязательства. Значит это правительство потеряло свою кредитоспособность. На этом этапе руководству государства для финансирования бюджетного дефицита придётся либо немедленно повышать налоги, либо сокращать расходы, либо печатать новые деньги.
Компетентное правительство никогда не теряет своей кредитоспособности. Такое правительство не допустит чрезмерного роста бюджетного дефицита, разумно регулируя уровень расходов и налогообложения. Задолженность при этом остаётся на приемлемом уровне, и, кроме того, правительству не приходится занимать у Центрального банка такое количество денег, при котором инфляция выходит из-под контроля.
Так что же это — Д? И кто кредиторы правительства? Правительство может занимать средства как внутри страны, так и за её пределами. Внутри страны есть три основных возможных кредитора: население, банки и предприятия. Основная форма государственных займов — продажа казначейских векселей и казначейских облигаций. Казначейский вексель являет собой долговое обязательство правительства, которое выдаётся на срок до одного года. Казначейская облигация — долговое обязательство правительства сроком более одного года.
Редкое правительство не испытывает трудностей, пытаясь удержать под контролем свой бюджетный дефицит. Потребности общества постоянно растут, оно требует всё новых и новых расходов — на выплату пенсий, пособий по безработице, финансирование оборонных мероприятий, выделение субсидий сельскому хозяйству, осуществление капиталовложений, погашение процентов по задолженности, и политики в погоне за голосами избирателей. Однако если правительство будет максимально удовлетворять эти требования, оно рискует оказаться в опасной ситуации. Это приведёт либо к высокой инфляции, либо к стремительному росту правительственного долга, либо к необходимости повышения налогов. Главная задача заключается в том, чтобы удерживать государственные расходы в разумных рамках и в тоже время обеспечивать необходимые налоговые поступления в бюджет, не перегружая при этом экономику.
В государственной экономике существует пять основных статей правительственных расходов. Во-первых, выплата заработной платы государственным служащим. Во-вторых, оплата всевозможных товаров и услуг. В-третьих, выдача денежных пособий и дотаций различным слоям населения, а также выдача субсидий предприятиям. В-четвёртых, погашение процентов по государственному долгу. В-пятых, инвестиционные расходы на государственные проекты.
В последнее время общество стало предъявлять всё более высокие требования, особенно в том, что касается обеспечения дохода престарелым, нетрудоспособным и безработным людям. Многие правительства, расходующие более 50% ВВП, пребывают сегодня в глубоком кризисе. И для оплаты своих счетов им приходится идти на чрезвычайную меру — существенное повышение налогов, что оказывает резко отрицательное влияние на предпринимательскую активность.
Так как основным доходом правительства являются налоги, я хотела бы немного сказать о них. Существуют два основных вида налогов: прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с непосредственного дохода. Косвенным же облагаются товары и услуги. В свою очередь эти два вида налогов делятся ещё на два основных типа. К прямым налогам относятся налог на прибыль и подоходный налог, которые взимаются в виде определённого процента с доходов населения и прибыли предприятий. Самые распространённые типы косвенных налогов — это налоги на продукцию внутреннего производства и на внешнюю торговлю.
Глава 4. Состояние государственного бюджета на сегодняшний день.
4.1. Бюджетная система РК состояние перспективы.
В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” под бюджетной процедурой понимается регламентированная законодательством деятельность государственных органов и должностных лиц по разработке, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, контролю за его исполнением и утверждению отчета об исполнении бюджета .
4.1.1. Контроль за исполнением бюджета.
В настоящее время аудит и контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом, который был образован в 1996 году в соответствии с Конституцией Республики Казахстан как государственный орган по контролю за исполнением республиканского бюджета, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан, что вполне соответствует общепринятой мировой практике.
Основными задачами и функциями Счетного комитета являются:
1. контроль за исполнением законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов по исполнению республиканского бюджета;
2. выполнение поручений Главы государства по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;
3. контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет и законностью их использования;
4. контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей;
5. представление на утверждение Парламенту Республики Казахстан отчета об исполнении республиканского бюджета.
Создание этого государственного органа позволило вести целенаправленную борьбу с попытками коррумпированной части государственных служащих и приближенных к ним коммерческих структур использовать средства республиканского бюджета в качестве одного из источников первоначального и дальнейшего накопления частного капитала.
Другим постоянно действующим фактором обоснования необходимости функционирования государственного органа, контролирующего исполнение бюджета, является гарантия обеспечения права налогоплательщиков на получение достоверной и своевременной информации о фактическом использовании поступивших от них в бюджет средств.
Это положение реализуется путем проведения открытых заседаний Счетного комитета по итогам проведенных контрольных мероприятий и аудита с приглашением представителей средств массовой информации, а также последующих гласных рассмотрений отчетов Счетного комитета об исполнении республиканских бюджетов на заседаниях комитетов Мажилиса, Сената, Парламента Республики Казахстан.
Создаваемая в Республике Казахстан система контроля и аудита за использованием государственных средств и активов сочетает современный международный и зарубежный опыт и в то же время учитывает особенности данного этапа социально-экономического и политического развития страны.
Вместе с тем следует отметить, что в Законе Республики Казахстан “О бюджетной системе”, Положениях о Счетном комитете, министерствах государственных доходов, финансов, других нормативных правовых актах республики отсутствует четкое решение многих концептуальных вопросов контроля, в том числе в части разграничения задач и полномочий между государственными контрольными органами в области финансов, нет должной ясности как в вопросах взаимодействия этих органов между собой, так и с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.
Например, аудиторская деятельность в настоящее время регулируется Законом Республики Казахстан “Об аудиторской деятельности”, принятым в 1998 году. С учетом международных требований и опыта регулирования аудиторской деятельности данным Законом появилась объективная необходимость внесения в него принципиальных изменений, касающихся определения понятия аудиторской деятельности, утверждения нормативных правовых актов в области аудита, четкого выделения объекта и сферы действия правовых норм, связанных с аудитом и контролем за исполнением республиканского и местных бюджетов.
Актуальность поставленной проблемы подтверждается и тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует систематический контроль за использованием государственных финансов в национальных корпорациях и других хозяйствующих субъектах с долей государственного капитала.
Контроль исполнения бюджета, как показывает анализ отечественного и зарубежного опыта, включает три составляющие: парламентский, административный контроль и контроль со стороны Счетного комитета (палаты).
1. Парламентский контроль (или контроль представительной власти) осуществляется в зарубежных странах через посредство парламентских комитетов. Определяется список документов, которые должны представляться парламентариям для проведения контроля и анализа, это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячные информации казначейства, квартальные отчеты о разрешенных расходах, ежемесячные данные об изменении суммы государственного долга и доходах бюджета, ежегодные доклады, представляемые органами исполнительной власти.
Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия акта об исполнении бюджета на основании указанных документов, а также доклада Счетного комитета (палаты), общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности министерств, исполнявших бюджет.
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета рассматриваются, как уже отмечалось, сначала в Мажилисе, далее в Сенате и утверждаются затем на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан.
2. Административный контроль (или контроль со стороны исполнительной власти) ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами в конечном счете подчиняются главному казначею. В ряде зарубежных стран действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов контролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, то есть любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства.
В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными подразделениями, которое определяет также порядок и периодичность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов, а также местными представительными органами. Участие Счетного комитета в определении указанных “порядка и периодичности” не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.
Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, усиление роли комитетов казначейства и финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, ведомственного финансового контроля.
3. В зарубежной практике высшие государственные аудиторские и контрольные учреждения играют главную, а в ряде стран судебную роль в контроле и проверке правительственных счетов и операций, а также в содействии развитию надежного управления государственными финансами.
В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией, Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан” Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета нa основании проводимых проверок и контрольных мероприятий, анализа получаемой в установленном порядке информации представляет ежеквартальные доклады Президенту Республики Казахстан о работе комитета и ходе исполнения бюджета, а также годовой отчет комитета Парламенту Республики Казахстан, который по своему содержанию и характеру является заключением по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета.
По итогам проведенных проверок и анализов принимаются конкретные постановления комитета, обязательные для исполнения и руководства всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым они обращены.
Так, например, по рекомендации Счетного комитета практически прекращена практика проведения взаимозачетов в процессе исполнения бюджета в отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, закрыты существовавшие с тех времен внебюджетные счета “суммы по поручениям” и по специальным средствам, путем поручений Министерству финансов Республики Казахстан приняты меры по возмещению значительных сумм, использованных не по целевому назначению, а также внесены рекомендации Правительству Республики Казахстан по возвращению в бюджет ранее выданных ссуд и кредитов, как, например, с бывшим Реабилитационным банком.
По итогам комплексной проверки исполнения республиканского бюджета, проведенной Счетным комитетом в г. Ал-маты в этом году, материалы проверки были переданы в Генеральную прокуратуру страны, которой приняты конкретные меры в отношении виновных должностных лиц, вплоть до ареста.
Следует отметить, что комплексный подход к решению вопросов развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, совершенствования ее в соответствии с международными правилами должен сочетаться с максимальным использованием многолетнего отечественного опыта, с учетом складывающихся особенностей национальной экономики, деятельности государственных органов различного уровня.
Существуют, однако, не только организационные, но и методические проблемы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, которые осложняются еще и тем, что до сих пор государственные учреждения и предприятия, как и институты частного права, полностью не перешли на международные стандарты учета и отчетности. Эти обстоятельства сдерживают использование накопленной методической базы, общепринятой в международной финансовой практике. Вместе с тем необходимо критически оценивать зарубежный опыт и не следует слепо его копировать, это по меньшей мере нерационально. В Казахстане пока нет ни
устоявшегося финансового и бюджет-ного законодательства, соответствующей правовой и финансовой культуры подавляющего числа хозяйствующих субъектов и граждан. К тому же существующие методические разработки других контрольно-ревизионных органов не могут быть полностью восприняты Счетным комитетом в силу особой специфики его задач и функций. Поэтому вопрос о разработке адекватных методик и стандартов проведения Счетным комитетом аналитических работ, проверок и контрольных мероприятий стоит очень остро, и он должен быть решен в ближайшее время, в том числе через нормы соответствующего закона, на основе международной практики, опыта государств участников СНГ.
В таких условиях приоритеты в работе Счетного комитета совершенно иные, важнейшими из которых являются обязывание всех пользователей средств республиканского бюджета финансовой культуры, поиск изъянов в действующих нормативных правовых актах, через которые утекают государственные ресурсы. В последнем заключается особый смысл реализации критерия законности. Счетный комитет в силу своего статуса может реализовать это с наибольшей эффективностью. Дело в том, что другие контрольные органы осуществляют проверки, аудит и контрольные мероприятия исключительно в рамках действующих нормативных правовых актов. Их интересует уставная и противоуставная деятельность, а неуставная, которая и осуществляется в законодательных “дырах”, остается за гранью контроля, что должно быть исключено. Более того, участие Счетного комитета в определении порядка и периодичности проведения контрольных мероприятий и проверок использования средств республиканского бюджета в действующих нормативных правовых актах не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.
Следует отметить, что ни в практике налогово-бюджетной деятельности, ни в научно-теоретических исследованиях вопросы экспертизы и анализа республиканского бюджета, в т.ч. и аудита и контроля его исполнения, цельного, комплексного решения не получили. Имеется достаточно обширная практика проведения на предприятиях и в учреждениях экономического и финансового анализа. Но разработанного и обоснованного механизма аудита, экспертизы, анализа и контроля исполнения республиканского и местных бюджетов, методик, стандартов их проведения пока нет.
Критерием оценки исполнения бюджета являются, во-первых, полное использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет, во-вторых, целесообразность и экономичность расходования бюджетных средств.
В соответствии с указанием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. о необходимости создания мощной службы внешнего аудита, расширения полномочий Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, укреплении его качественно и количественно Счетным комитетом разработана Концепция развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета в Республике Казахстан.
Концепция направлена на реализацию следующих основных первоочередных задач .
1. Дальнейшее развитие системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, установление государственного регулирования формирования их нормативной базы, в первую очередь основных принципов и стандартов аудита и контроля, адаптированных к международным нормам, а также организация методологической работы по соответствующим вопросам аудита и контроля в целом.
2. Активное участие системы аудита и контроля в искоренении проявлений коррупции в распределении и использовании средств республиканского бюджета.
3. Обеспечение “прозрачности” деятельности всех государственных органов по исполнению республиканского бюджета, широкой гласности и открытости для общественности, всех налогоплательщиков информации о его исполнении.
4. Качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Опыт работы Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и изложенное выше подтверждают своевременность и необходимость разработки проекта Закона Республики Казахстан “Об аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов”, который внесен на рассмотрение руководства Республики Казахстан.
Принятие указанного законопроекта и реализация данной Концепции позволят осуществить решение следующих задач :
1. Совершенствование нормативной правовой базы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и приведение ее в соответствие с требованиями международной практики;
2. Разработка и осуществление мер по качественному улучшению гласности аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и обеспечение доступа широкой общественности к соответствующим оперативным и итоговым информациям.
3. Оказание методического руководства и помощи местным представительным органам в проведении аудита и контроля за исполнением местных бюджетов различного уровня.
4. Обеспечение накопленного опыта работы и возможностей Счетного комитета при проведении анализа и экспертизы ежегодно представляемых на утверждение Парламента страны проектов законов о республиканских бюджетах.
5. Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, четко определить роли в аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов ведомственного финансового контроля.
4.1.2. Состояние Бюджетной системы.
Перед рассмотрением состояния госбюджета на сегодняшний день хотелось бы ненадолго углубиться в историю. «… одна важная деталь действий нашего правительства – это неожиданный даже для наблюдателей низкий уровень собираемости поступлений в бюджет… прогноз налогопоступлений в бюджет за два месяца текущего года выполнен на 74,3%, по неналоговым поступлениям выполнение прогноза составило 77,8%. При этом почти 90% недопоступлений налогов пришлось на социальный налог, акцизы на товары внутреннего производства и импортируемые товары и ряд других платежей… На последовавшем затем заседании правительства г-н Какимжанов указал еще на одну интересную особенность действий своих подчиненных. Оказывается, в конце прошлого года в результате применения так называемых авансированных платежей с предприятий были собраны налоги … за первый квартал еще не начавшегося 1999 года. Это позволило выполнить план уходящего квартала года. Вопросов к г-ну Дамитову (председатель Нацбанка) накопилось немало , и главный из них заключается в следующем: почему Нацбанк после наращивания денежной массы в 1995-1997 г. (с Т115794,70 млн до Т172141,40 млн) в прошлом году внезапно начал сокращать эту массу, доведя ее в декабре 1998 года до уровня в Т 148608,20 млн?
В прошлом году денежная масса (М2) была сокращена на 13,7%, а изъятие денежных средств из обращения составило Т23,4 млрд. Объем наличных денег в обращении сократился за год на 26%… Акежан Кажегельдин, например, в своем публичном интервью напомнил общественности о своих финансовых заслугаах перед Отечеством, приведя в пример $1100 млн., умело выторгованные им в 1996 г. у компании Mobil за 25% участия в Тенгизском проекте. «Причем этот бонус поступил на казахстанский счет за границей сразу», - подчеркнул экс-премьер.Но буквально в день выхода интервью г-на Кажегельдина министр финансов Ураз Джандосов с не меньшей гордостью рапортовал депутатам о поступлении $200 млн от компании Mobil в счет упомянутой сделки 1996 г. Получилдось, что вся сумма бонуса поступила на казахстанский счет все же не сразу, а с заметной задержкой во времени».4
«… статистические данные из года в год констатируют неуклонное падение доходов бюджета, когда в 1995 г. они составляли 19,6% ВВП, а в 1997 г. – 15,4% ВВП, причем размеры дефицита государственного бюджета, выраженные также в процентах к валовому внутреннему продукту, характеризуются не менее опасной динамикой: если в 1994 г. он составлял 2,4%, а в 1995 г. – 4%, в 1996 – 2,6%, то в 1997 – 3,7%. По официальным данным, дефицит бюджета на 1999 г. прогнозируется на уровне 3,46% ВВП, из-за того, что предварительный прогноз реального национального дохода в результате перерасчета заложен с ожидаемым падением на 1,5%.
В частности речь идет о проблеме неплатежей, когда, по последним данным Агенства по статистике РК за 1998 г., общая кредиторская задолженность 7795 отчитавшихся предприятий и организаций составляет Т1501,5 млрд, или 89,8% (!) от объеме ВВП, полученного в 1997 г., рост которого, кстати, составил 2% от уровня 1996 г. Можно привести данные , что доля просроченной задолженности по обязательствам от общего объема на 1 декабря прошлого года составила 41,1% и ее наибольшие суммы сосредоточены в горнодобывающей (17,7%), обрабатывающей промыщленности (22,9%) и производстве и распределении электроэнергии, газа и воды (29,1%).
В свою очередь, масштабы дебиторской задолженности, которая в целом на 1 декабря прошлого года составляет Т657 млрд, 55,6% которой составляет просроченная задолженность в основном со стороны покупателей и заказчиков (68,6% в целом и 75,8% в просроченной).
На первый взгляд проблема неплатежей говорит о том, что стоимость продукции отгружена потребителю, но в срок им не оплачена.
На самом деле можно признать, что эти факты являются реальным следствием того, как расчетная цена предприятия превышает уровень цен неплатежеспособного спроса. Самое главное, что разница между ними, в принципе, может быть и не погашена – как из-за действующего уровня налоговых и кредитных ставок, так и существования механизма жесткой заработной платы (возникающего в результате различных тарифных ограничений) , - основных статей издержек, что в целом означает , как предприятие фактически утрачивает контроль над ценой и рентабельностью. Можно привести даже такую деталь, что снижение, в частности, дебиторской задолженности в большинстве случаев показывает, как денежные средства замораживаются не в расчетах с дебиторами, а в складских запасах, что, естественно, свидетельствует о трудностях с реализацией продукции.
Конечно, с чисто экономической позиции, величина неплатежей сразу станет равной либо сумме невыплаченной заработной платы (задолженность по которой в РК доходит до Т36,8 млрд, 69,7% из которой приходится на долю просроченной), либо величине прибыли (что зеркальным образом отражается на убытках предприятий, число которых составляет примерно 52,8% от общего числа всех хозяйствующих единиц). А именно эти «статьи» составляют добавленную стоимость, или ВВП РК, когда закономерно возникает вопрос об адекватности только 2,5%-ного падения главного экономического показателя государства по итогам прошлого года.
На фоне этих выкладок только на первый взгляд парадоксом выглядит тот факт, почему решение проблем внутренней задолженности, по сути, не находит отражения в реальных действиях правительства РК, к которым сегодня относят предложение Министерства финансов о … взаимозачете долгов бюджетных организаций перед поставщиками электроэнергии, тепла и других услуг на Т10 млрд, в результате которых снижение доходов нового варианта бюджета будет сведено лишь с Т43 млрд до Т33 млрд.
Только в 1997 г. кредиты Нацбанка, используемые для покрытия бюджетного дефицита и имеющего ( по чисто монетарным предложениям) сильный инфляционный эффект, сократились с 0,5% ВВП в 1996 г. до 0,1% ВВП, и в том же году он был профинансирован за счет внешних заимствований и продажи государственных ценных бумаг.
Сегодня, однако, уже многое заложено в словах первого вице-министра финансов РК, что в 1998 г. зафиксирован значительный разрыв между расходами и доходами по исполнению бюджета, когда финансирование его дефицита находится на уровне 60% от плана, причем отмечается , что он, в свою очередь, зависит от ситуации на внешних финансовых рынках.
… понятно, такие доводы во многом сводятся к тому, что если в рыночной экономике нет нормального денежного хозяйства, когда так называемая тенговая монетизация экономического оборота (отношение денежной массы к ВВП) колеблется на уровне 8-10% (тогда как в Германии, где величина предложения и спроса на деньги также весьма ограничена, этот уровень составляет 70%, а в Великобритании – даже 100%), то не может быть и речи о подъеме экономики, росте налоговой базы и бюджетного потенциала государства.
… По официальным статистическим данным, снижение объема ВВП 9Т1750 млрд) в 1998 г. в отраслях, производящих товары, составило 5,5%, а в производстве услуг 0,5%, причем удельный вес производства товаров снизился до 35,8% против 38,2% в 1997 г., что и привело к увеличению доли услуг в ВВП до 59,2% (в 1997 г. – 56,7%)»5
«Рутинный процесс корректировки бюджета на текущий год неожиданно для всех превратился в острый конфликт между парламентом и правительством. Последнее в результате может исчезнуть с политической арены нашей страны навсегда как государственный институт.
«Наезд» на правительство начался 22 февраля 1998г. со встречи главы государства с председателями палат парламента г-ми Байгелди и Оспановым… если бы депутаты приняли поправки к бюджету, попирающие основные права граждан, закрепленные Конституцией, то у главы государства и у избирателей появились бы все основания высказать недоверие обеим ветвям власти - законодательной и исполнительной. В этом случае в стране возникла бы ситуация, нежелательная в первую очередь для главы государства – по сути, это означало бы переход в лучшем случае к временной власти одного человека. Напомним, что в 1995 г., когда был распущен парламент, положение было несколько лучше – страной правили президент и правительство, и даже функционировал Конституционный суд.
Вняв голосу руководителей парламента, президент страны заслушал также отчет председателя счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета г-на Утебаева. Из отчета выяснилось, что утвержденный законом республиканский бюджет в 1998 г. по большинству показателей не был исполнен. Как известно, неисполнение закона уже есть преступление, и посему не приходится удивляться разгулу преступности в стране – ведь рыба и в самом деле гниет с головы. Итогом финансовой деятельности правительства Нурлана Балгимбаева в прошлом году стал рост кредиторской задолженности учреждений, финансируемых из республиканского бюджета с Т8970 млн до Т12747,5 млн, по заработной плате с Т572,3 млн до Т1631 млн. Правительство не только оказалось в определенной степени этаким коллективным преступником и банкротом, оно еще и не справилось с одной из своих основных функций – фискальных.
Недоимка по налогам и другим платежам в бюджет за прошлый год увеличилась на 40% до Т113304,1 млн – это семь (!) годовых оборонных бюджетов страны. Кстати, наибольшая сумма недоимки приходится на Павлодарскую, Костанайскую и Мангистаускую области.
Из отчета счетного комитета выяснилось , что не выполнены и конкретные задания президента, например, по освоению кредитов на развитие малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств и создание рабочих мест (освоено пока 39% из широко пропагандируемых $100 млн). Обнаружены серьезные недостатки в использовании займа Азиатского банка развития, выделенного для улучшения системы образования, неудовлетворительно оценена и работа правительства по удешевлению кредитов крестьянским и фермерским хозяйствам.
Через пару дней правительство попало под огонь критики мажилисменов на пленарном заседании этой палаты. Дело дошло до того, что вице-премьер, министр финансов Ураз Джандосов прямо на заседании мажилиса поручил министру юстиции г-ну Мухамеджанову рассмотреть возможность возбуждения судебного дела против одного из депутатов, обвинившего г-на Джандосова в непрофессионализме и ребячестве. Масла в огонь подлили попытки правительства внести на рассмотрение мажилисменов поправки в те законопроекты, которые еще не приняты и обсуждаются в комитетах мажилиса.
Депутаты обвинили исполнительную власть и в нарушении регламента, поскольку изменения были предложены буквально перед началом заседания… Движение «За Казахстан-2030» обратилось к главе государства с просьбой взять на себя «всю полноту главы исполнительной власти». Нет, речь не шла о том, чтобы совместить должность президента и премьера в одном лице. На сей раз депутаты предложили Назарбаеву превратить его аппарат в некое подобие администрации вашингтонского Белого дома и перейти к прямому президентскому правлению в стране. Правительство как отдельная бюрократическая структура из этой схемы, как известно, выпадает вместе с премьер-министром и его замами, взаимодействуя с президентом напрямую.
Впрочем, это политика, а что касается бюджета, то создалось впечатление, что депутаты ждут от правительства лишь одного – отзыва внесенных законопроектов и дополнительных денег на социальные нужды, которые, как неосторожно дал понять г-н Джандосов, у правительства есть. Если оно поддастся нажиму депутатов, то дефицит бюджета заметно увеличится, что автоматически повлечет за собой дальнейшее снижение международного рейтинга Казахстана. Последние решения агентства Fitch IBCA по снижению рейтинга нашей страны, как ни странно, почти совпали по времени с обострением противостояния между правительством и парламентом по вопросу о корректировке бюджета.»6
«Буквально накануне начала свободного плавания тенге глава государства подписал закон о внесении изменений и дополнений в республиканский бюджет. Забавно, что и с новыми поправками, на принятие которых ушло несколько месяцев упорных дискуссий парламента и правительства, бюджет не смог прожить хотя бы неделю. Как уже признали сами члены правительства, ответственные за бюджет, изменение курса тенге требует теперь внесения очередных изменений в закон о бюджете и рассмотрения их в парламенте. Комичность ситуации состоит в том, что парламентариям, которым предстоит рассмотреть еще более пяти десятков законопроектов, уже не до своей основной деятельности – на политическом горизонте страны явственно обозначились очередные парламентские выборы. Символом их приближения стал и изменившийся имидж спикера мажилиса, который на прошлой неделе предстал перед журналистами в кожаной куртке и джинсах.
Вернемся хоть и не к очень реалистичному, но все же имеющему силу закона бюджету. Одной из главных сенсационных поправок к нему стали более Т16,1 млрд, которые республиканский бюджет намерен изъять в этом году из поступлений в городскую казну Алматы. Сумма эта очень велика – она заметно превышает расходы бюджета на оборону всей страны и составляет примерно Т11 тысяч на одного жителя бывшей столицы. Вопрос заключается в том, откуда теперь взять эту сумму и почему она определена именно в таком, явно не посильном для города размере. Другой вопрос: почему правительство решило не проводить изъятия из доходов Астаны, которые предусматривались первоначальным декабрьским вариантом бюджета?
Напомним, что согласно декабрьскому варианту бюджета общая сумма поступлений от общегосударственных налогов в бюджеты областей и городов Алматы и Астаны устанавливалась в процентном исчислении. Алматы оставалось 28,2%, Астане – 60% от общего объема таких поступлений. Меньше Алматы правительство оставляло только Атырауской области – 24,3% и Мангистауской – 27,4%.
В апрельском варианте бюджета объемы бюджетных изъятий установлены уже в абсолютном выражении. Из этих показателей выясняется, что город Алматы, лишенный каких-либо природных богатств и живущий исключительно своим торгово-закупочным, банковским и немного промышленным трудом, должен будет отдавать в республиканский бюджет сумму, немного уступающую суммарным вливаниям в бюджет богатых на природные ресурсы Актюбинской, Карагандинской, Костанайской, Мангистауской и Павлодарской областей. Именно в этих областях трудятся прославленные иностранные инвесторы Казахстана, и, судя по всему, отдача от их труда и производимых с их помощью нефти, газа, угля и металла для республиканского бюджета не так уж и высока, раз правительству приходится обирать Алматы. Астана из списка доноров бюджета в новом варианте исчезла и, похоже, безвозвратно.
Расширился по сравнению с декабрем и список тех областей, которые намерены жить за счет других регионов. В декабрьском бюджете таких областей было 5, а в апрельском варианте их стало 8. С наступлением весны необходимость получения субвенций осознали акимы Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской и Кызылординской областей, что в определенной мере удивило журналистов – именно эти регионы все время на слуху своими богатствами – соответственно, металлами, газом и нефтью. Другие области также не назовешь бедными – они представляют весь плодородный юг страны (Алматинская, Жамбылская, Южно-Казахстанская_ и не менее богатый ее север (Акмолинская, Северо-Казахстанская_. Общая сумма субвенций с декабрьских Т22,5 млрд поднялась в апреле до Т25,4 млрд, что означает лишь одно – с областей-доноров и особенно с города-супердонора правительство намерено брать больше.
Такой бюджетный «разделизм» выглядит очень не по-рыночному и больше похож не на разделение бюджетов, а откровенное нахлебничество одних за счет других и обыкновенную уравниловку. Во всяком случае, вполне определенно можно утверждать пока одно – такую ношу алматинцам не вытянуть. Особенно теперь, когда внезапно подешевшим тенге правительство еще раз доказало – оно играет не только не по правилам, но и без всяких правил вообще.»7
В этих сложившихся условиях в Министерстве финансов Казахстана подготовлены основные направления бюджетной и налоговой политики на период до 2002 года. Ее целями и задачами являются:
- достижение устойчивого экономического роста и создание для этого соответствующих макроэкономических условий;
- рост реальных доходов и потребления населения.
Правительство Республики Казахстан намерено продолжить реформирование бюджетной системы. Сбалансированный государственный бюджет должен отражать социально-экономические приоритеты государства.
Будет продолжена политика децентрализации государственных функций и осуществляться меры по дальнейшему совершенствованию процесса разделения ответственности центра и регионов за финансирование республиканских и местных бюджетных программ. Предусматривается разработать и внедрить среднесрочные стабильные нормативы. Межбюджетные взаимоотношения потребуют усовершенствования методики расчета субвенций из республиканского бюджета в местные бюджеты и изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет. Правительство нацелено на продолжение этого процесса, что потребует дальнейшего совершенствования Закона Республики Казахстан “О бюджетной системе”.
Будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного программирования. В целях недопущения неэффективного расходования государственных средств предусматривается совершенствование методов выбора приоритетов бюджетного финансирования.
Правительство и Национальный банк Республики Казахстан намерены продолжить работу в области управления государственным и гарантированным государством заимствованием и долгом. Предпочтение будет отдаваться заимствованиям на финансирование окупаемых проектов. Правительственные гарантии будут ограничиваться в основном инвестиционными проектами, входящими в Программу государственных инвестиций .
Целью данной дипломной работы является раскрытие понятия бюджетной системы доходов государственного и местного бюджета и его влияния на экономику страны.
Глава I. Экономическое содержание бюджета и бюджетной системы.
Распределительный процесс осуществляется, как известно, в двух формах: натурально-вещественной и стоимостной. При стоимостном распределении участвуют разные экономические категории: финансы, налоги, бюджет и т.д. Специфика финансов состоит в том, что распределительный процесс, осуществляемый с их помощью, чрезвычайно многогранен, охватывает как первичное распределение, так и многочисленные стадии перераспределения. Следовательно, финансы выражают более общие финансовые отношения, чем бюджет.
Существование бюджета в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим обществом, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабах всего народного хозяйства для обеспечения функционирования экономики. Развитие экономики требует перераспределения материальных, трудовых и финансовых ресурсов между составляющими его звеньями в интересах достижения оптимальной структуры производства.
Существование специфической бюджетной среды стоимостного распределения обусловлено также природой и функциями государства. Именно оно нуждается в централизованных средствах для финансирования областей, развивающихся ускоренными темпами, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера, покрытия общих издержек государственного управления. Поэтому. На наш взгляд, совокупность этих финансовых отношений выражается через экономическую категорию «государственный бюджет», объективная необходимость которой обуславливается потребностями расширенного воспроизводства, природой и функциями государства.
В государственном бюджете реально воплощен принцип финансовой централизации, который осуществляется государством. Централизованные финансовые ресурсы позволяют государству обеспечивать запланированные темпы и пропорции общественного воспроизводства, добиваться совершенствования его отраслевой и территориальной структуры, формировать в необходимых размерах средства для первоначального развития прогрессивных отраслей экономики, проводить крупные социальные преобразования. Благодаря финансовой централизации денежные средства сосредотачиваются на решающих участках экономического и социального развития, подготавливая условия для успешной реализации экономической и социальной политики государства.
Как особая область стоимостного распределения государственных бюджет выполняет специфическое общественное назначение – служит удовлетворению общегосударственных потребностей. За счет бюджетных средств осуществляются затраты по расширению производства, связанные с необходимостью ускорения научно-технического прогресса и достижения запланированных сдвигов в отраслевой и территориальной структуре общественного производства; образуются резервные фонды в общегосударственном масштабе; покрываются общие, не относящиеся к производству издержки управления; производятся затраты по совместному удовлетворению коллективных потребностей и формированию фондов для содержания нетрудоспособных, расходы по охране границ государства, содержанию армии, затраты, связанные с развитием интеграции и т.д.
Итак, государственный бюджет характеризуется следующими чертами:
Является особой экономической формой распределительных отношений, связанной с обособлением части стоимости общественного продукта, национального дохода, валового внутреннего продукта в руках государства и использованием ее на удовлетворение общегосударственных потребностей;
предназначен для перераспределения стоимости между отраслями народного хозяйства, территориями страны, секторами экономики, в отличие от финансов хозяйствующих субъектов, опосредствующих процесс создания и производственного потребления стоимости и финансов непроизводственной сферы, обслуживающих потребление стоимости;
выражает такую стадию стоимостного распределения, которая непосредственно не связана с движением общественного продукта в его товарной форме и осуществляется в известном «отрыве» от нее, в то время как в материальном производстве и непроизводственной сфере финансовые отношения тесно переплетаются с товарно-денежными;
пропорции и формы бюджетного распределения стоимости общественного продукта определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;
область бюджетного распределения занимает центральное место в составе финансов, выполняя ведущую роль по отношению к другим звеньям финансовой системы (финансам хозяйствующих субъектов, налогам и т.д.). Это обусловлено теснейшей взаимосвязью бюджета с другими звеньями финансовой системы, ее ключевым положением среди них (с его помощью обеспечиваются денежными средствами решающие участки экономического, социального и оборонного строительства); высокой степенью влияния бюджета на стоимостную структуру общественного производства и развитие непроизводственной сферы.
Таким образом, государственный бюджет, как и любая другая экономическая категория, выражает производственные отношения в денежной форме и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются (осуществляются) в централизованном фонде денежных средств государства. В результате реальные экономические (распределительные) процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизируемых и используемых государством денежных средств - бюджетных ресурсах.
Бюджетные ресурсы – это экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила в распоряжение государства для удовлетворения потребностей производства, социально-культурных потребностей населения, обороны и управления. Формирование и использование бюджетных ресурсов выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.
Итак, как экономическая категория государственный бюджет выражает производственные отношения в денежной форме, возникающие между государством и другими участниками производства в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта путем образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на цели расширенного воспроизводства, повышение уровня жизни народа и удовлетворение общественных потребностей.
1.2. Функционирование бюджетной системы.
Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм – доходов и расходов бюджета. Это – специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения. Доходы и расходы – категории отдельного (особенного) по отношению к более общей категории – государственному бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями. Более подробно это будет рассмотрено в следующих параграфах.
На наш взгляд, в настоящее время содержание экономической категории часто не увязывается с механизмом ее практического использования. Наряду с объективными формами существуют организационные, представляющие внешнее проявление экономических отношений; они – продукт человеческой деятельности, объективны, хотя и зависят от того конкретного экономического содержания, которое заключено в них. Организационные формы в сфере бюджетных отношений включают в себя конкретные виды доходных поступлений (налог на прибыль, НДС, акцизы, поступления от средств приватизации и т.д.), расходных назначений (расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и т.д.), бюджетный дефицит, методы и способы определения объема доходов, расходов бюджета и его дефицита. Следовательно, организационные формы связаны с деятельностью государства, которое определяет формы бюджетных отношений, устанавливает конкретные виды налогов, сборов и расходов, регламентирует условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм.
Все эти процессы осуществляются планомерно в определенной последовательности. Итак, плановый характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе – основном финансовом плане страны. В нем предусматриваются те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи доходов и расходов основного финансового плана показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств государства.
Основной финансовый план является продуктом деятельности государства, в нем выражена воля государства, отражающего интересы народа. Показатели основного финансового плана страны подлежат безусловному выполнению в соответствии с ежегодно принимаемым Законом о бюджете. К сожалению, в настоящее время, рассматривается и утверждается республиканский, а не государственный бюджет.
Сегодня на основе республиканского бюджета оценить финансовое состояние экономики республики очень трудно, так как в нем отражаются не все финансовые ресурсы государства. Поэтому во время рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и возникает множество вопросов о социально-экономическом развитии республики.
В связи с этим, на наш взгляд, показатели основного финансового плана должны основываться на глубоком знании объективных закономерностей развития экономики. Государство, устанавливая бюджетные показатели, должны учитывать объективные условия хозяйствования, экономические и финансовые возможности страны, необходимость первоочередного удовлетворения отдельных общественных потребностей. Решения, принимаемые государством в области бюджетных показателей, как и сами государственные формы правления, полностью зависят от уровня развития общества, степени зрелости производственных отношений.
Как и совокупность самих бюджетных отношений, планово-финансовый документ, отражающий их, тоже должен носить название «государственный бюджет». Но в отличие от бюджета как экономической категории, основной финансовый план страны должен являться формой отражения целенаправленного использования государством характера бюджетных связей.
Трактовка государственного бюджета как основного финансового документа страны не противоречит экономической природе бюджета как объективной категории. Связано это в тем, что термин «государственный бюджет» применяется для обозначения разных по своему характеру понятий, одно из которых относится к сфере распределительных отношений, а другое – отражает форму использования объективной категории в процессе человеческой деятельности. По нашему мнению, с одной стороны, не видеть объективной природы государственного бюджета как экономической категории, а с другой стороны, преувеличивать значение документа, отражающего форму использования бюджетных отношений. Следовательно, возникает объективная необходимость рассмотрения процессов проявления, установления форм бюджетных отношений, а также процесса их организации и использования в интересах общества как бюджетной системы.
Бюджетная система представляет собой совокупность форм бюджетных отношений, видов бюджета (республиканский и местный бюджеты), методов и способов их составления, исполнения, а также совокупность финансовых и других органов управления. При этом совокупность бюджетных отношений составляет основу (базис) бюджетной системы. А надстройкой ее являются виды бюджетов, финансовые и другие органы управления, определяющие формы бюджетных отношений и осуществляющие составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов (республиканского и местных бюджетов) на основе использования различных методов и способов управления.
1.2. Бюджетный механизм и его элементы.
Это есть , на наш взгляд, бюджетный механизм. Основными его элементами являются:
Бюджетное планирование и прогнозирование;
Оперативное управление бюджетными ресурсами;
Своевременное финансирование затрат государства;
Проведение учета, составление отчетности об исполнении бюджетов;
Анализ исполнения бюджетов и внесение изменений в утвержденный бюджет;
Рассмотрение и утверждение бюджетов в соответствующих уровнях управления;
Формирование нормативно-законодательной, а также информационной базы для нормального функционирования бюджетной системы.
Следует отметить, что на практике бюджетная система рассматривается как совокупность бюджетов. Это не позволяет комплексно исследовать элементы бюджетной системы, определить проблемы формирования и использования бюджетов в республике. Основными из них, на наш взгляд, являются следующие:
Макроэкономическая ситуация в экономике Республики Казахстан и отдельных ее регионах (развитие производства, финансовые ресурсы и т.д.);
Роль налоговой системы в формировании бюджета;
Распределения налогов и иных видов доходов между бюджетами;
Распределение бюджетных расходов между бюджетами;
Принципы действия регулирующих доходов;
Принципы выделения бюджетных дотаций и субсидий из республиканского бюджета;
Внебюджетные фонды и их роль в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов;
Контроль за расходованием бюджетных средств и правильностью зачисления доходов по уровням бюджетной системы;
Распределение инвестиционных расходов между бюджетами;
Методы повышения эффективности бюджетных капитальных вложений;
Организационные формы инвестирования;
Роль инвестиционных фондов;
Бюджетные инвестиции и инвестиционные кредиты, методы их сочетания;
Конверсионные программы;
Распределение социальных расходов между бюджетами;
Методы финансирования образования и науки;
Целесообразность изменения пособий населению;
Пенсионный фонд и пенсионная система;
Критерии определения дефицитности бюджетов;
Меры по сокращению разрыва между доходами и расходами бюджетов;
Ценные бумаги на финансовом рынке;
Взаимоотношения с Национальным банком Республики Казахстан;
Разработка единой бюджетной классификации с большей ориентацией на функциональную классификацию;
Методы разработки проекта бюджета;
Корректировка и уточнение показателей бюджета в течение финансового года;
Учет и отчетность об использовании бюджета;
Методы анализа исполнения доходов и расходов бюджетов;
Методы прогноза расходов и доходов бюджетов;
Организационная структура бюджетных подразделений финансовых органов и их функции в условиях функционирования новой финансовой системы Республики Казахстан.
Системное изучение этих вопросов помогло бы выработать обоснованную финансовую политику государства в условиях рынка и определить приемлемую структуру финансовых, налоговых и других органов, осуществляющих управление финансовыми отношениями в республике.
Глава 2. Доходы государственного бюджета
2.1. Доходы бюджета: состав и формирование
Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями, гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в государственный бюджет, а их материально-вещественным воплощением – денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой – выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государственной стоимости, ибо последняя используется для формирования бюджетных фондов территориального, отраслевого и целевого назначения.
Состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач. В нашей стране, где собственником преобладающей массы средств производства до недавнего времени выступало государство, доходы бюджета базировались в основном на денежных накоплениях государственных предприятий. Система взимания платежей в период 1930-1990 годов отличалась тем, что носила ярко выраженный фискальный характер, была жестко централизованной, строилась на использовании индивидуальных ставок. Эти черты отражали административно-командный подход к мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государства, свидетельствовали о стремлении центра сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств.
Особенно ярко названные черты проявились в платежах из прибыли, вносимых государственными предприятиями на основе индивидуальных ставок, приспосабливаемых отраслевыми органами управления к конкретным результатам хозяйствования. Даже введение нормативных платежей из прибыли (платы за производственные фонды, трудовые ресурсы и др.) не смогло изменить систему изъятия в целом – она продолжала ориентироваться на индивидуальные результаты хозяйствования отдельных предприятий. Отсутствие объективных критериев, в соответствии с которыми обосновано определялась бы доля участия каждого субъекта хозяйствования в формировании бюджетного фонда страны, приводило к подрыву финансовой самостоятельности предприятий, пренебрежению их экономическими интересами.
Переход на рыночные основы хозяйствования потребовал использования экономических методов руководства общественным производством, а неэффективность применявшихся ранее форм мобилизации части чистого дохода предприятий в бюджет обусловила коренное уменьшение системы доходных поступлений – она стала строиться на базе налоговых платежей, взаимоотношения предприятий с бюджетом были переведены на правовую основу, регулируемую законом.
Возрастающий дефицит бюджета, инфляция и обесценение капитала, убыточность, платежный кризис – все эти явления свидетельствуют о финансовых взаимоотношениях предприятий и государства (прежде всего с бюджетной системой), влиянии на реальный сектор общей государственной политики финансовой стабилизации.
Возникновение нового рыночного типа финансовых взаимосвязей государства и предприятий не избавило казахстанскую экономику от неэффективности к стабилизации государственного бюджета. Объективно присущие положительные свойства и преимущества рыночной экономики не реализуются в конкретных казахстанских условиях.
Ситуация неплатежеспособности в сфере финансовых взаимоотношений предприятий и государства проявляются в системно воспроизводящихся явлениях: хронической неплатежеспособностью предприятий по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды; снижении реального бюджетного потенциала и вынужденности проведения политики непрерывного секвестирования бюджетных расходов, упадок и оттеснение на второстепенные роли инвестиционной функции государственных финансов; низкой собираемости налогов и массовом сокращении доходов от налогообложения.
Главная причина бюджетного кризиса - недостаточность доходов, ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов. Важнейшее условие выхода из кризиса - продолжение начатых в конце 1996 - начале 1999 года налоговых преобразований, дополнение их рядом новых положений. При этом нужно учитывать некоторые объективные обстоятельства и делать выводы из опыта налоговых реформ.
Первое. Попытка сразу построить в Казахстане налоговую систему, характерную для стран с развитой экономикой, не увенчалась успехом. Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капитал перетекает из легального сектора в теневую экономику, вывозится за границу.
Второе. Ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Собираемость налогов не удастся увеличить путем административного давления без формирования для предприятий действенных экономических стимулов честно платить налоги, без сокращения бартерных операций и вытеснения денежных суррогатов.
Третье. Решая задачу существенного повышения собираемости налогов, нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое снижение важно, но, взятое изолированно, не окажет решающего воздействия на наполняемость бюджетов всех уровней.
С ныне действующей налоговой системой выход из бюджетного и экономического кризиса будет для Казахстана непозволительно долгим и трудным. Сложившиеся налоговые отношения стали для кого-то привычными, для кого-то удобными, но в целом страна несет огромные потери.
Стратегическим направлением совершенствования налоговой системы должно стать ее упрощение. Мы имеем массовое сокрытие доходов и низкую собираемость налогов, что приходится компенсировать высокими налоговыми ставками. Страдают люди, не желающие или не имеющие возможности скрывать доходы, т.е. люди честные и работящие, которые должны быть опорой, а не жертвой государства. Поэтому следует решительнее открываться от тех налогов, уплату которых трудно контролировать.
Второе направление - дальнейшее сокращение налоговых льгот. Сейчас право на налоговые льготы определяются не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельность, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурных уровнях.
Третье направление - изменение структуры налогов. Нужно двигаться в сторону постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, зарплаты, объемов производства, инвестиций, занятости. Это создаст мощные стимулы для модернизации производства, увеличения внешних и внутренних инвестиций.
2.2. Организация местных бюджетов
В данной главе подробно рассмотрено одно звено местных финансов — местные бюджеты, поскольку два других звена — финансы местных хозяйствующих субъектов, а также внебюджетные фонды рассмотрены в соответствующих главах учебника как-функционально однотипные понятия, обладающие одинаковыми признаками и свойствами, характерными в целом для финансов хозяйствующих субъектов национального хозяйства и внебюджетных фондов государства.
Местные финансы представляют собой экономические отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления.
Структура и направление местных финансов определяются функциям местных органов власти и управления - маслихатов (собраний депутатов), местной администрации и местного самоуправления.
В настоящее время, в условиях становления рыночных отношений, сфера деятельности местных органов расширяется и они приобретают значительную самостоятельность в решении проблем социального, экономического, экологического, демографического характера.
На местные органы управления возложены важные задачи по претворению в жизнь социальных программ государства.
Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей части формируются из бюджетных средств.
Финансовые отношения в местном звене регулируются Законами «О бюджетной системе Республики Казахстан», «О республиканском бюджете» на текущий год и другими законами о хозяйственной и финансовой деятельности.
Важная роль в местных финансах принадлежит местным бюджетам, являющимся финансовой базой многогранной деятельности местных органов власти и управления.
Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам и расходам в пределах 50% от объемов средств государственного бюджета.
В бюджетном виде организации финансовых отношений сосуществуют две тенденции:
1) централизация системы форм и методов управления движением финансовых ресурсов как отражение более общего процесса развития централизованных начал в управлении экономикой с целью выхода из кризиса и стабилизации;
2) децентрализация финансов с усилением функций местных органов власти и управления в формировании и использовании финансовых фондов.
Вторая тенденция обосновывается приближенностью местных органов к местным условиям, их большей заинтересованностью в социально-экономическом развитии территорий.
Принципом администрирования финансовых отношений является возможность осуществления контрольной функции финансов: чем в меньшей степени определенное финансовое отношение поддается формальному контролю, тем желательнее отнесение его к децентрализованному регулированию, и, наоборот, при хорошей контролируемости - к централизованному регулированию.
Мировая финансовая теория и практика определяют, что местные (локальные) бюджеты функционируют как самостоятельная часть бюджетной системы. Под самостоятельностью бюджета понимается положение, когда орган регионального управления на основе закрепленной доходной базы сам определяет объем бюджета, конкретную структуру и величину доходов и расходов по статьям. Его исполнение осуществляется на основе республиканского законодательства, определяющего права в этой области региональных органов управления.
С другой стороны, регионы представляют собой части единого хозяйственного комплекса, находящегося в определенной соподчиненности, и не могут существовать вне него. Содержание и характер регионального воспроизводства определяются основными закономерностями развития всего общественного воспроизводства. Поэтому предполагается необходимость централизма в управлении в разумных, обусловленных реальным состоянием производства пределах. Экономическая самостоятельность регионов не может быть абсолютной. Она всегда относительна, и чем меньше регион, тем меньше и мера этой самостоятельности, то есть свободы в принятии независимых от центра решений. К тому же современный уровень социально-экономического развития регионов, сложившийся характер бюджетных взаимоотношений, сложности периода перехода к рыночной экономике не позволяют говорить о реальной самостоятельности большинства местных бюджетов республики. Поэтому должен осуществляться принцип достаточности средств для финансирования социальной инфраструктуры в размерах, обеспечивающих населению гарантированный минимум социальных благ. Самостоятельность каждой административно-хозяйственной единицы должна иметь некий оптимальный уровень, критерий которого состоит в максимально возможной реализации экономических интересов данного региона.
Одним из важных условий экономической самостоятельности регионов является создание в них гарантированных источников средств, необходимых для финансирования мероприятий по воспроизводству региональных ресурсов, охране природы.
Общий принцип определения оптимального сочетания централизованного и местного начал в управлении экономикой региона формулируется следующим образом: централизм в определении стратегии экономического развития, самостоятельность в ее реализации.
Оперативно-хозяйственная самостоятельность требует создания в местном звене обособленной, закрепленной системы доходов, покрывающей не менее 50% расходов, жесткого закрепления доходов за бюджетом на длительный период.
В странах с развитой рыночной экономикой перераспределение национального дохода через бюджет осуществляется на основе теории «фискального федерализма».
Суть теории состоит в том, что всё государственное хозяйство в целом (все предприятия, учреждения и административные структуры, входящие в государственный сектор экономики) представляют собой многоуровневую систему, где существует разделение функций управления между уровнями и юридическое подчинение их по вертикали. В этой связи в центре внимания оказываются следующие вопросы:
1) оптимальное количество уровней управления государственным сектором;
2) оптимальное распределение полномочий между уровнями управления;
3) уровень наиболее эффективного финансирования социальных расходов;
4) степень вмешательства центрального правительства в управление и финансирование местных органов власти;
5) доля собственных средств в финансировании расходов местных органов власти и управления;
6) форма контроля за расходованием средств на всех уровнях государственной экономики.
Политика фискального федерализма направлена на снижение финансовой зависимости местных органов управления от центра. Это путь к снижению дефицита не только местных бюджетов, но и государственного бюджета в целом, путь к реальной самостоятельности в решении местных социальных проблем. Он достигается за счет развития налоговой автономии регионов, предоставления им прав по взиманию местных надбавок к общегосударственным налогам или назначению собственных налогов (экологические, поимущественные, на наследство, на потребление). При этом сокращается трансфертное финансирование из центрального бюджета, не заинтересовывающее местные органы в эффективном использовании средств, лишающее их финансовой самостоятельности.
Опыт развития территориального управления в других странах подтверждает необходимость децентрализации управления, предоставления местным органам власти больших прав в решении социальных и экономических проблем развития подведомственных территорий. Применительно к условиям унитарного государства -Казахстану, термин фискальный федерализм может быть трансформирован в «фискальный регионализм» при сохранении сути понятия.
До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов: в связи с проведенной централизацией бюджетной системы с начала 1994 года были ликвидированы 2500 местных бюджетов - сельских, поселковых, аульных. Существенно ограничены финансовые возможности районного звена в мобилизации и использовании финансовых ресурсов. В аспекте вышеизложенных тенденций мирохозяйственного развития бюджетных систем процессы централизации бюджетной системы в Казахстане можно отнести к вынужденным мерам, вызванным кризисным положением бюджетно-финансовой сферы.
2.3. Доходы и расходы местных бюджетов.
Поступления в местные бюджеты Республики Казахстан включают следующие виды:
1) доходы местных бюджетов;
2) полученные официальные трансферты от вышестоящих бюджетов, юридических и физических лиц, иностранных государств;
3) погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов.
В свою очередь, доходы состоят из:
а) поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей;
б) неналоговых поступлений;
в) доходов от операций с капиталом.
Закрепленные за местными бюджетами налоги, сборы и обязательные платежи на 2001 год включали:
корпоративный подоходный налог, собираемый в административно-территориальной единице, в размере 50%;
акцизы на спиртосодержащие напитки, игорный бизнес в размере 50%;
индивидуальный подоходный налог;
социальный налог;
налог на имущество;
земельный налог;
налог на транспортные средства;
доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местные бюджеты;
сборы, платы, пошлины (за исключением сбора за регистрацию эмиссии ценных бумаг).
Неналоговые поступления в местные бюджеты включают:
дивиденды на акции предприятий, являющихся коммунальной собственностью;
доходы от лотерей, проводимых местными органами;
вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;
поступления от продажи имущества, принадлежащего местным органам;
поступления от реализации услуг со стороны государственных учреждений, подведомственных местным органам;
поступления от аренды имущества коммунальной собственности;
поступления от государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, подведомственными местным органам;
поступления от аренды земельных участков;
платежи за загрязнение окружающей среды в местные государственные фонды охраны окружающей среды в размере 50%;
прочие административные сборы;
административные штрафы и санкции, взимаемые государственными учреждениями, подведомственными местным исполнительным органам;
иные поступления, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.
Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные бюджеты в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2.1, сложилось в пользу налоговых (82,4%), из которых преобладают социальный налог, корпоративный и индивидуальный подоходный налог, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства).
Вторым источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в среднем, они занимают около 14% поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.
В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений через республиканский бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г.Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, производит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.
Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие небольшие доходы.
В расходах местных бюджетов (таблица 2.1) преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических отраслей - транспорта и связи.
Функциональная группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.
Достаточно велик удельный вес расходов на официальные трансферты — изъятие средств из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориальных единиц.
Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:
жилищно-коммунальное хозяйство -100%;
здравоохранение - 86,1%;
образование - 84,0%;
культура, спорт, информационное пространство - 73,2%;
транспорт и связь - 62,8%.
Довольно значительны объемы расходов по другим группам:
финансирование экономики в целом - 46,4%;
управление (государственные услуги общего характера) - 29,9%;
общественный порядок и безопасность - 23,4%.
Состав и структура поступлений и расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.
Аналогична ситуация внутри местного уровня - в бюджетах городов, районов. Так, в бюджете Алматинской области 50% поступлений приходится на областной бюджет и 46% - на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27% и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71%), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную
помощь (90%).
Областными представительными органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.
Формирование бюджетов осуществляется на основе местных бюджетных программ, которые разрабатываются местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных программ возложены на администраторов местных бюджетных программ - местные исполнительные органы и подведомственные им государственные учреждения.
Местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также у Правительства Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.
Включаемые в бюджетные программы сметы расходов государственных учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с финансовыми разрешениями местных исполнительных органов.
В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, -средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».
«Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных налогов и доходов на территориальный уровень при недостатке собственных доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.
Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).
Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.
Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов бюджетных программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.
2.4. Роль налогов в формировании государственного бюджета
Экономическая сущность налогов характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения объективно обусловлены и имеют специфическое общественное назначение – мобилизацию денежных средств в распоряжении государства, поэтому налог может рассматриваться в качестве экономической категории с присущими ей двумя функциями – фискальной и экономической. С помощью первой формируется бюджетный фонд; реализуя вторую, государство влияет на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения.
Наше молодое суверенное государство делает первые шаги в фискальной политики. От четкого осознания того какой должна быть налоговая система зависит успех налогового законодательства государства. Налоговая система должна отвечать следующим требованиям:
Стабильность налоговой системы;
Упорядоченность механизма сбора налогов (что упростит контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов);
Льготирования конечной продукции, а не факторов производства (с предоставлением льгот после подтверждения наличия практического эффекта льготируемых величин). Проблема налоговой реформы тесно связана с проблемой стимулирования производственных инвестиций. Такая связь обусловлена тем, что в рамках налоговой и кредитной политики формируется система льгот и других экономических мер, которые направлены на стимулирование инвестиций в производство;
Субординация местных и общегосударственных налогов. (Разграничение сфер общегосударственных и местных налогов исключительный произвол в формировании ресурсов всех уровней административной иерархии, является гарантом их самостоятельного самоуправления развития);
Равенство перед законом всех налогоплательщиков, единообразие налоговой политики (Достижение большого единообразия облегчит удовлетворение других критериев удачной налоговой политики, оно способствует упрощению налогов и в это является вкладом в их нейтральность);
Законодательное право налогоплательщика на информацию (Система налогообложения должна показывать населению сколько стоят различные мероприятия государства, которые совершаются в разных масштабах, с тем чтобы решение политиков, как и на что, тратить деньги, подкреплялось бы готовностью налогоплательщиков платить за эти практические действия);
Простота налоговой системы (Способ реального упрощения - значительная переориентировка налоговой политики от потребностей относительного положения каждого отдельного налогоплательщика в строну широких и общих правил, которые охватывают большую часть экономического поведения и сделок);
Нейтральность системы налогообложения (Совершенно нейтральная налоговая система оставляет неизменными все стоимостные или ценовые отношения имеющиеся на эффективно действующем частном рынке не испытывающем влияния со стороны государства). В 1985 г. профессорами Р. Холмсом и А Рабушка из института Гувера разработан нейтральный пропорциональный налог, который является инструментом достижения нейтральности системы налогообложения и способствует формированию гибкой налоговой системы, которая является действенным механизмом проведения экономической политики государства.
Налоговые системы многих стран мира развивались постепенно, в течение многих лет. У Казахстана же не было и нет времени для длительной эволюции создания налоговой системы, необходимо скорейшее становление и развитие национальной экономики. Но Казахстан не сможет за один период перейти к полностью удовлетворительной и современной налоговой системе. Продвижение к этой цели должно осуществляться поэтапно с тем, чтобы дать время, как налогоплательщикам, так и налоговым организациям осмыслить изменения по мере того как они вносятся. Поскольку невозможно за один раз внести все желанные изменения должна быть определенная очередность.
Период 1994-95 г. - первый этап, 1996 -98 г. - второй, создание новой налоговой системы.
На первом этапе 1994-95 - разработан и введен в действие налоговый кодекс закладывающий базовую основу новой системы.
Перед принятием, в апреле 1995г., нового налогового законодательства положение в Казахстане было крайне тяжелое. Но работали вовсе, либо функционировали с неполной неделей или с большими перерывами до 60% промышленных предприятий. В списке кандидатов в банкроты 12 крупнейших предприятий. Всеобщие неплатежи, огромный дефицит государственного бюджета (т.к. налогов в казну практически никто не платит). Сколько налогов в республике толком никто не знал. По одним данным их всего 43 (из них 16 общегосударственных, 10 обязательных местных, 17 разрешенных местных), по другим 47 налогов (и 8 видов отчислений во всякого рода фонды). Схемы налогообложения ставили в более выгодное положение не производителя благ, а того, кто этими товарами торговал или распределял финансирование инвестиций под товары.
Правительство, принимая новый налоговый кодекс, ставило перед собой следующие цели:
Упрощение, устранение противоречий;
Превращение его в единое целое на всей территории республики Казахстан;
Предполагалось сократить количество налогов до 40-45%, а подоходного налога с граждан до 40%, чтобы не ослаблять стимулы деловой активности, уточнить ставки всех налогов: земельного, на имущество, физических лиц, рентные платежи и т.д.. Главное должна быть прекращена практика ведения новых неэффективных налогов. По заданию Правительства республики, Минфина и других государственных структур было разработано несколько альтернативных проектов “Кодекс о налогах”. Принципы “правительственного проекта” по утверждению разработчиков, практиков и ученых следующие: справедливость, то есть исключение льготирования одних налогоплательщиков за счет других, простота и экономическая нейтральность, сопоставимость налоговых ставок, чтобы на одни и те же товары не было бы большого развития в налогах республики и у партнеров в других странах. Продумывалась также прогрессивно-регрессивная форма налогообложения, ужесточающая ответственности, как налогоплательщика, так и налоговых служб за нарушение закона, создание налоговой милиции.
Налоговые отношения укрепились практикой. С 1 июля 1995 г. В Казахстане действует новый Налоговый Кодекс. Он основан на правовых параметрах принятых в пространстве всего мира, и способствует созданию внутренней правовой базы, позволяющей нашей экономике быстрей переориентироваться на рыночные отношения, и отвечает интересам государства в целом. Включение механизмов принципиально новых налоговых отношений - важная страница в сравнительно короткой истории рыночных реформ в Казахстане. Между законом и его реализацией путь бывает долгий, но это когда закон не воспринимается жизнью. Государственная налоговая служба Казахстана была еще создана в 1991 г. по Назарбаева в целях дальнейшего совершенствования системы контроля за соблюдением налогового законодательства. 1995 год стал самым революционным в первом пятилетии - год больших экспериментов радикального реформирования налоговой системы республики Казахстан.
Какие же налоги взимаются с населения Казахстана?
Подоходный налог с физических и юридических лиц взимается на основании Указа Президента Республики Казахстан имеющего силу закона “О налогах и других обязательных платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. №2235.
Плательщикам Подоходного налога являются физические и юридические лица, имеющие налогооблагаемый доход в налоговом году. К физическим лицам относятся граждане Казахстана, граждане иностранных государств и лиц без гражданства. Объектом обложения подоходным налогом является облагаемый доход физического лица, в том числе занимающегося предпринимательской деятельностью, исчисленный, как разница между совокупным годовым доходом и вычетами (разрешается в целях налогообложения). К совокупному годовому доходу относятся все виды доходов полученные в денежной или натуральной форме за налоговый год. Ставка налога (для физических лиц - 5-40%, для юридических - 30%) расчет с увеличением облагаемого налогом дохода.
2. Платежи, налоги недропользования. В него входят бонус - плата за право проведения геологических работ, Роялти - плата за эксплуатацию месторождений и налог на сверхприбыль.
3. Н.Д.С. (налог на добавленную стоимость). Представляет собой отчисления в бюджет части прироста стоимости добавленной в процессе производства и обращения товаров в Казахстане, работ, услуг и импортного товара. Н.Д.С., подлежащий уплате в бюджет, определяется, как разница между суммами Н.Д.С., начисленные за реализованные товары, работы, услуги, и суммами налога, подлежащий уплате (уплаченными) за приобретенные товары, выполненные работы или оказанные услуги. Плательщикам Н.Д.С. являются физические лица, занимающиеся коммерческой (предпринимательской) деятельностью, которые встали или обязаны встать на учет по Н.Д.С.. По импортируемым товарам плательщиками являются физические лица, осуществляющие импорт на таможенную территорию Казахстана. Объектом обложения Н.Д.С. является облагаемый оборот и облагаемый импорт. Облагаемым оборотом является оборот по реализации товаров, выполненных работ или оказанных услуг, осуществленных в пределах республики. Облагаемый оборот определяется на основе стоимости реализованных товаров, работ или услуг исходя из применяемых цен и товаров, без включения в них Н.Д.С.. Облагаемым импортом является импортируемые товары. Ставка Н.Д.С. установлена в размере 20% от облагаемого оборота и облагаемого импорта. Сумма Н.Д.С., подлежащая уплате в бюджет (чистая сумма Н.Д.С., начисленная за отчетный период), определяется как разница между суммой начисленного налога, подлежащей получению по облагаемому обороту, и суммой налога, относимой в зачет. При применении налогоплательщиком метода начисления суммой Н.Д.С., относимой в зачет, является сумма налога, подлежащая уплате по выставленным налоговым счетам - фактором фактически поступившим товарам, в том числе по импортируемым, включая основные средства (кроме зданий и легковых автомобилей), выполненным работам или оказанным услуг в течение отчетного периода, который используется или будут использоваться для целей облагаемого оборота. При применении налогоплательщиком кассового метода учета по отнесению сумм Н.Д.С. в зачет должен иметь место факт оплаты.
4. Акцизы. Ими облагаются товары, произведенные на территории Казахстана и импортируемые на территорию Казахстана по следующему перечню: все виды спирта, ликероводочные изделия, коньяк, вина, пиво, виноматериалы, табачные изделия, осетровая и лососевая рыба, ювелирные изделия из золота, платины и серебра, выделанный и невыделанный мех, шкурки (кроме кролика, крота, собаки, оленя, овчины), изделия из натурального меха, одежда из натуральной кожи, изделия из хрусталя, хрустальные осветительные приборы, бензин (кроме авиационного), дизельное топливо, легковые автомашины, огнестрельное и газовое оружие и игорный бизнес. Плательщиками являются физические лица, производящие товары на территории Казахстана и осуществляющие игорный бизнес на территории республики (игорные дома, казино) и лица, ввозящие товар на территорию Казахстана из других стран, но сделанные из сырья Казахстана, производящие разлив алкоголя ввозимого на территорию республики. Ставки утверждены правительством в процентах к стоимости товара или физическому объему в натуральном выражении.
5. Налог на имущество. Плательщиками налога являются физические лица по объектам обложения, используемым в предпринимательской деятельности, физические лица по объектам обложения неиспользуемым в предпринимательской деятельности, имеющие на территории Казахстана объективные обложения на праве собственности, доверительного управления собственностью, хозяйственного ведения, оперативного управления. Налог на производственные и непроизводственные фонды физических лиц (занимающихся предпринимательской деятельностью) ежегодно составляет по 0,5% от стоимости указанного фонда. Налог на имущество физических лиц, не используемое в предпринимательской деятельности, уплачивается ежегодно по ставке 0,5% от оценочной стоимости имущества. Когда физическое лицо использует часть имущества под предпринимательскую деятельность налог на эту часть 0,5%. Срок уплаты по ставке 0,5% от стоимости имущества физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью составляет равные доли: 20 февраля, 20 мая, 20 августа, 20 ноября налогового года. Уплата налога физических лиц не занимающихся предпринимательством до 1 октября текущего года.
6. Земельный налог. Плательщиками являются физические лица имеющие во владении или пользовании земельные участки. Базовые ставки земельного налога установлены по категории основного целевого назначения земель. Размер земельного налога определяется не по результатам хозяйственной деятельности землевладельца, а от качества, местоположения и водообеспечения земельного участка. Предусмотрены льготы.
7. Государственная политика. Взимается на основе закона республики Казахстан “о госпошлине“ принятого, Верховным Советом Республики Казахстан 19.12.92 № 17.92. Плательщиками являются физические лица, в интересах которых специально уполномоченные органы совершают действия и выдают документы, имеющие юридическое значение. Госпошлина исчисляется в процентном отношении к соответствующей сумме (сумме иска, удостоверяемого договора и т.п.) или к месячному расчетному показателю.
В соответствии Указом Президента Республики Казахстан имеющем силу закона “О налогах и других обязательный платежах в бюджет” от 24 апреля 1995 г. к местным налогам относятся следующие налоги:
1) Земельный;
2) На имущество с юридических и физических лиц;
3) Налог на транспортные средства;
4) Сбор за регистрацию физических лиц занимающихся предпринимательской деятельностью и юридических лиц;
5) Сборы за право заниматься отдельными видами деятельности;
6) Сбор с аукционных продаж.
Данные налоги взимаются на территории Казахстана. При этом конкретные ставки этих налогов, определяются законодательными и правовыми актами местного самоуправления, если иное непредусмотрено законодательным актом республики Казахстан. К местным налогам относятся налоги и сборы, которые могут устанавливаться решением районных и городских представителей органов государственной власти (- налог на рекламу, налог на продажу автомобилей и др.).
Итак, с 1995 г. - “года перелома” в налоговой политике - началась манятся налоговая система, хотя до совершенства еще нужно много и много изменять. Изменения налогообложения вызваны реальным состоянием экономики, которое и в 1996 году сложное. Только за январь недоимка в целом по всем налогам и платежам возросла на 4,8 млрд. тенге, но с 1 июля 1995 года появилась возможность расширить налоговую базу (новые поступления в бюджет), уточнить стратегию и оптимизировать тактику работы во всех подразделениях налоговых служб. Активизировать сотрудничество с правоохранительными и другими экономическими ведомствами. Механизм реализации Налогового кодекса начал действовать. Тем не менее его вхождение в жизнь, внедрение в повседневную практику не будет простым и быстрым, любое положение должно вводится постепенно. Поэтому налоговая служба вначале 1996 года подготовила 4 проекта указов Президента, 18 проектов постановлений Правительства, 10 инструкций, направленных на подержание и развитие налоговой реформы. Основные ее идеи: формирование доходов в бюджет, экономическая нейтральность, справедливость и простота самой системы. Скажем введена единая ставка подоходного налога для физических и юридических лиц (ранее взимался налог на прибыль), что соответствует общемировой практике.
Появилось понятие совокупного годового дохода из которого вычисляются все расходы, связанные с его получением. Значительно упростили порядок амортизационных отчислений основных средств. Промышленники, предприниматели, финансисты и аграрии получили возможность для более стабильной деятельности: разрешен перенос убытков от предпринимательства на срок до пяти лет. Короче говоря, внесены существенные изменения во все части налогового законодательства. На очереди переход к оздоровлению экономики и социального положения в стране. Важная роль здесь у налоговых организаций изменение режима налогообложения направлено на стимулирование инвестиций в специально экономические зоны, их создание и расширение. Пр.: для юридических лиц, осуществляющих деятельность на таких территориях, установленная льготная ставка налога - 20%. Дополнительно введена льгота по подоходному налогу, и на Н.Д.С. импортных товаров приобретенных за счет госбюджета, по иностранным кредитлиниям, которые обеспечены гарантией государства. Органы налоговой службы используют в работе различные формы и методы решения проблем, возникающих в этот сложный переходный период. В частности, подержанная идея обращения государственных казначейских обязательств выпущенных Министерством Финансов для погашения задолженности государству 700 крупнейших предприятий Казахстана. В 1996 году продолжена работа по заключению двухсторонних налоговых конвенций со странами СНГ об избежании двойного налогообложения. В ноябре 1996 г. - распоряжение Президента “О декларировании государственными служащими доходов и имущества, подлежащих налогообложению”. Насколько действительным окажется президентское распоряжение - ведь известно умение наших чиновников обходить закон и общепринятые нормы. Как разъяснила служба законодательства и правовой экспертизы администрации Президента, принимаемые меры - лишь начало разворачивающейся работы. А пока происходит только сбор сведений, а не само декларирование, которое будет иметь место в последующем, когда по истечении определенного времени налоговыми органами станет проводится сопоставление уровня доходов госслужащих с их расходами. Именно тогда появится возможность определить реальный уровень их расходов, осуществлять контроль за ними и полной уплаты налогов чиновниками.
Но в любом случае распоряжение Президента - один из примеров той деятельности главы государства, в русле которой он принимает меры по повышению ответственности органов власти перед нардом. В соответствии с этим распоряжением правительству дано задание в десятидневный срок разработать и внести в парламент законопроект представляющий обязательное ежегодное декларирование доходов и имущества всеми без исключения. Так что, налоги все-таки платить придется. В конце 1997 г. поступление налогов в бюджет плохое и все попытки фискальных служб изменить ситуацию малоэффективны. Об этом говорилось на заседании правительства страны, на котором обсуждался доклад о поступлении налогов и обязательных платежей в бюджет, пенсионный и другие фонды, а также отчет о работе налоговой полиции за 10 месяцев текущего 1997 г., представленный Государственным налоговым комитетом.
Было доложено, что на 1 ноября 1997 г. в целом по республике собрано налогов и других платежей 89% от прогнозируемой цифры, недополучено 13,5 млрд. тенге. В основном за счет недобора подоходного налога с юридических и физических лиц, акцизов. Причинами этого явления ясны: кризис неплатежей, представление возможности налогоплательщикам погашать убытки за счет совокупного расхода, рост числа несостоятельных предприятий. Конечно, налоговая служба не сидела, сложа руки. Только налоговой полицией с начала 1997 г. проверено 22311 объекта, при этом выявлены были 18 тыс. Различных нарушений налогового законодательства. За короткий срок управлением налоговой полиции по г. Алматы вскрыта глубоко законсервированная, разветвленная сеть предприятий, через которые нелегально производились обороты денежных средств на миллиарды тенге. Еще буде принят ряд мер: создание акцизных постов на предприятиях, выпускающих подакцизную продукцию, ужесточение правил открытия новых счетов (расчетных и ссудных). В декабре 1996 г. перешли на новый образец акцизной марки, отпечатанной на придисцентной бумаге с улучшенной степенью защиты. Продолжается работа по совершенствованию правовой базы.
В бюджет страны поступают также и другие налоговые платежи. К ним относятся с одной стороны, доходы от эксплуатации государственной собственности, а в условиях перехода к рынку – и от ее продажи юридическим и физическим лицам, а с другой – поступления от реализации облигаций государственных займов и других ценных бумаг. Доходы от продажи государственной собственности в рамках общей программы приватизации могут занять в ближайшие годы важное место в общей сумме бюджетных поступлений.
Глава 3. Долги и дефицит бюджета.
3.1. Понятие бюджетного баланса.
Для начала рассмотрим понятие бюджетного баланса. Наша задача —подсчитать расходы правительства и сопоставить эту сумму с теми доходами, которые правительство получает в виде налогов и иных поступлений в государственную казну.
Существуют две основных статьи расходов. Большая часть бюджетных средств распределяется на всевозможные правительственные программы: оборонную, социальную, инвестиционную и пр. Вторая статья правительственных доходов — выплата процентов по имеющимся долгам.
Давайте обозначим сумму расходов на правительственные программы символом Р (расходы), Д (долги) — сумму государственной задолженности, а п (проценты) — среднюю процентную ставку по этой задолженности. Таким образом, п Д составляет общую сумму выплат по процентам. Общие правительственные расходы равны Р + п Д, т.е. сумме расходов на государственные программы и выплат по долговым процентам.
Теперь я постараюсь определить понятие дефицита государственного бюджета. Допустим, что правительство получает определённую сумму (Н) в виде налоговых поступлений. Соответственно превышение расходов над налогами составляет (Р + п Д) - Н. Это и есть бюджетный дефицит. Каким же способом правительство погашает этот дефицит? Один способ таков: правительство берёт деньги в Центральном банке, и в этом случае объём денежной массы в экономике возрастает на сумму бюджетного дефицита. Второй способ — покрыть разницу между расходами и доходами за счёт государственных займов. Давайте обозначим символом М количество новых денег, полученных от Центрального банка для покрытия бюджетного дефицита, а символом Д — сумму, полученную в виде государственных займов. Соотношение приобретает следующий вид:
М + Д = (Р + п Д) - Н.
Это уравнение показывает, что бюджетный дефицит должен погашаться одним из двух способов: за счёт увеличения денежной массы или же за счёт увеличения правительственного долга.
Увеличение денежной массы влечёт за собой инфляцию. А что по отношению к долгу? Здесь всё несколько сложнее. На первый взгляд, если правительство берёт средства не у Центрального банка, а, к примеру, у населения, его задолженность растёт, однако объём денежной массы в стране остаётся прежним. Получается, что погашение дефицита за счёт увеличения долга не вызывает роста денежной массы и, следовательно, не влияет на инфляцию. Однако позже этот новый долг выливается в ещё больший рост правительственных расходов, поскольку увеличивается сумма будущих выплат по процентам. Таким образом, долги, сделанные сегодня, приводят к увеличению бюджетного дефицита в будущем.
В будущем увеличившийся таким образом объем выплат по процентам вполне может привести к инфляции. Бюджетный дефицит снова возрастёт, и правительству придётся либо вновь брать в долг, либо повышать налоги, либо сокращать расходы. Если оно не прибегнет ни к одной из этих мер, то в скором будущем ему придётся пойти на увеличение денежной массы.
Можно предположить. что правительство прибегает всё к новым и новым кредитам, чтобы не приходилось увеличивать денежную массу, повышать налоги или сокращать расходы. Но если правительство попытается занять один раз для того, чтобы выплатить более высокие проценты, затем — другой, чтобы выплатить уже более высокие проценты, затем ещё и ещё, его долг начнёт расти, как снежный ком. В конце концов кредиторы поймут, что, если они и дальше будут финансировать это правительство, им никогда не увидеть своих денег. Правительство может сделать попытку взять в долг ещё раз, однако ни один кредитор уже не станет приобретать его новые долговые обязательства. Значит это правительство потеряло свою кредитоспособность. На этом этапе руководству государства для финансирования бюджетного дефицита придётся либо немедленно повышать налоги, либо сокращать расходы, либо печатать новые деньги.
Компетентное правительство никогда не теряет своей кредитоспособности. Такое правительство не допустит чрезмерного роста бюджетного дефицита, разумно регулируя уровень расходов и налогообложения. Задолженность при этом остаётся на приемлемом уровне, и, кроме того, правительству не приходится занимать у Центрального банка такое количество денег, при котором инфляция выходит из-под контроля.
Так что же это — Д? И кто кредиторы правительства? Правительство может занимать средства как внутри страны, так и за её пределами. Внутри страны есть три основных возможных кредитора: население, банки и предприятия. Основная форма государственных займов — продажа казначейских векселей и казначейских облигаций. Казначейский вексель являет собой долговое обязательство правительства, которое выдаётся на срок до одного года. Казначейская облигация — долговое обязательство правительства сроком более одного года.
Редкое правительство не испытывает трудностей, пытаясь удержать под контролем свой бюджетный дефицит. Потребности общества постоянно растут, оно требует всё новых и новых расходов — на выплату пенсий, пособий по безработице, финансирование оборонных мероприятий, выделение субсидий сельскому хозяйству, осуществление капиталовложений, погашение процентов по задолженности, и политики в погоне за голосами избирателей. Однако если правительство будет максимально удовлетворять эти требования, оно рискует оказаться в опасной ситуации. Это приведёт либо к высокой инфляции, либо к стремительному росту правительственного долга, либо к необходимости повышения налогов. Главная задача заключается в том, чтобы удерживать государственные расходы в разумных рамках и в тоже время обеспечивать необходимые налоговые поступления в бюджет, не перегружая при этом экономику.
В государственной экономике существует пять основных статей правительственных расходов. Во-первых, выплата заработной платы государственным служащим. Во-вторых, оплата всевозможных товаров и услуг. В-третьих, выдача денежных пособий и дотаций различным слоям населения, а также выдача субсидий предприятиям. В-четвёртых, погашение процентов по государственному долгу. В-пятых, инвестиционные расходы на государственные проекты.
В последнее время общество стало предъявлять всё более высокие требования, особенно в том, что касается обеспечения дохода престарелым, нетрудоспособным и безработным людям. Многие правительства, расходующие более 50% ВВП, пребывают сегодня в глубоком кризисе. И для оплаты своих счетов им приходится идти на чрезвычайную меру — существенное повышение налогов, что оказывает резко отрицательное влияние на предпринимательскую активность.
Так как основным доходом правительства являются налоги, я хотела бы немного сказать о них. Существуют два основных вида налогов: прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с непосредственного дохода. Косвенным же облагаются товары и услуги. В свою очередь эти два вида налогов делятся ещё на два основных типа. К прямым налогам относятся налог на прибыль и подоходный налог, которые взимаются в виде определённого процента с доходов населения и прибыли предприятий. Самые распространённые типы косвенных налогов — это налоги на продукцию внутреннего производства и на внешнюю торговлю.
Глава 4. Состояние государственного бюджета на сегодняшний день.
4.1. Бюджетная система РК состояние перспективы.
В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” под бюджетной процедурой понимается регламентированная законодательством деятельность государственных органов и должностных лиц по разработке, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, контролю за его исполнением и утверждению отчета об исполнении бюджета .
4.1.1. Контроль за исполнением бюджета.
В настоящее время аудит и контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляется Счетным комитетом, который был образован в 1996 году в соответствии с Конституцией Республики Казахстан как государственный орган по контролю за исполнением республиканского бюджета, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики Казахстан, что вполне соответствует общепринятой мировой практике.
Основными задачами и функциями Счетного комитета являются:
1. контроль за исполнением законов Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов по исполнению республиканского бюджета;
2. выполнение поручений Главы государства по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;
3. контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет и законностью их использования;
4. контроль за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей;
5. представление на утверждение Парламенту Республики Казахстан отчета об исполнении республиканского бюджета.
Создание этого государственного органа позволило вести целенаправленную борьбу с попытками коррумпированной части государственных служащих и приближенных к ним коммерческих структур использовать средства республиканского бюджета в качестве одного из источников первоначального и дальнейшего накопления частного капитала.
Другим постоянно действующим фактором обоснования необходимости функционирования государственного органа, контролирующего исполнение бюджета, является гарантия обеспечения права налогоплательщиков на получение достоверной и своевременной информации о фактическом использовании поступивших от них в бюджет средств.
Это положение реализуется путем проведения открытых заседаний Счетного комитета по итогам проведенных контрольных мероприятий и аудита с приглашением представителей средств массовой информации, а также последующих гласных рассмотрений отчетов Счетного комитета об исполнении республиканских бюджетов на заседаниях комитетов Мажилиса, Сената, Парламента Республики Казахстан.
Создаваемая в Республике Казахстан система контроля и аудита за использованием государственных средств и активов сочетает современный международный и зарубежный опыт и в то же время учитывает особенности данного этапа социально-экономического и политического развития страны.
Вместе с тем следует отметить, что в Законе Республики Казахстан “О бюджетной системе”, Положениях о Счетном комитете, министерствах государственных доходов, финансов, других нормативных правовых актах республики отсутствует четкое решение многих концептуальных вопросов контроля, в том числе в части разграничения задач и полномочий между государственными контрольными органами в области финансов, нет должной ясности как в вопросах взаимодействия этих органов между собой, так и с институтом аудита, оперирующего вне системы государственного финансового контроля.
Например, аудиторская деятельность в настоящее время регулируется Законом Республики Казахстан “Об аудиторской деятельности”, принятым в 1998 году. С учетом международных требований и опыта регулирования аудиторской деятельности данным Законом появилась объективная необходимость внесения в него принципиальных изменений, касающихся определения понятия аудиторской деятельности, утверждения нормативных правовых актов в области аудита, четкого выделения объекта и сферы действия правовых норм, связанных с аудитом и контролем за исполнением республиканского и местных бюджетов.
Актуальность поставленной проблемы подтверждается и тем обстоятельством, что в настоящее время отсутствует систематический контроль за использованием государственных финансов в национальных корпорациях и других хозяйствующих субъектах с долей государственного капитала.
Контроль исполнения бюджета, как показывает анализ отечественного и зарубежного опыта, включает три составляющие: парламентский, административный контроль и контроль со стороны Счетного комитета (палаты).
1. Парламентский контроль (или контроль представительной власти) осуществляется в зарубежных странах через посредство парламентских комитетов. Определяется список документов, которые должны представляться парламентариям для проведения контроля и анализа, это опубликованные материалы об исполнении бюджета, ежемесячные информации казначейства, квартальные отчеты о разрешенных расходах, ежемесячные данные об изменении суммы государственного долга и доходах бюджета, ежегодные доклады, представляемые органами исполнительной власти.
Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия акта об исполнении бюджета на основании указанных документов, а также доклада Счетного комитета (палаты), общей декларации о соответствии центральных счетов органов учета и отчетности министерств, исполнявших бюджет.
В соответствии с Конституцией Республики Казахстан отчеты Правительства и Счетного комитета об исполнении бюджета рассматриваются, как уже отмечалось, сначала в Мажилисе, далее в Сенате и утверждаются затем на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан.
2. Административный контроль (или контроль со стороны исполнительной власти) ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами в конечном счете подчиняются главному казначею. В ряде зарубежных стран действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов контролеров, связанную с кабинетом министра финансов (бюджета), но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, то есть любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства.
В соответствии с Законом Республики Казахстан “О бюджетной системе” контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с казначейскими разрешениями государственными учреждениями, финансируемыми из республиканского бюджета, осуществляется Министерством финансов Республики Казахстан и его территориальными подразделениями, которое определяет также порядок и периодичность проведения ревизий и проверок использования средств республиканского и местных бюджетов, а также местными представительными органами. Участие Счетного комитета в определении указанных “порядка и периодичности” не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.
Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, усиление роли комитетов казначейства и финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан, ведомственного финансового контроля.
3. В зарубежной практике высшие государственные аудиторские и контрольные учреждения играют главную, а в ряде стран судебную роль в контроле и проверке правительственных счетов и операций, а также в содействии развитию надежного управления государственными финансами.
В Республике Казахстан в соответствии с Конституцией, Конституционным законом “О Президенте Республики Казахстан” Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета нa основании проводимых проверок и контрольных мероприятий, анализа получаемой в установленном порядке информации представляет ежеквартальные доклады Президенту Республики Казахстан о работе комитета и ходе исполнения бюджета, а также годовой отчет комитета Парламенту Республики Казахстан, который по своему содержанию и характеру является заключением по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета.
По итогам проведенных проверок и анализов принимаются конкретные постановления комитета, обязательные для исполнения и руководства всеми государственными органами, организациями и должностными лицами, к которым они обращены.
Так, например, по рекомендации Счетного комитета практически прекращена практика проведения взаимозачетов в процессе исполнения бюджета в отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, закрыты существовавшие с тех времен внебюджетные счета “суммы по поручениям” и по специальным средствам, путем поручений Министерству финансов Республики Казахстан приняты меры по возмещению значительных сумм, использованных не по целевому назначению, а также внесены рекомендации Правительству Республики Казахстан по возвращению в бюджет ранее выданных ссуд и кредитов, как, например, с бывшим Реабилитационным банком.
По итогам комплексной проверки исполнения республиканского бюджета, проведенной Счетным комитетом в г. Ал-маты в этом году, материалы проверки были переданы в Генеральную прокуратуру страны, которой приняты конкретные меры в отношении виновных должностных лиц, вплоть до ареста.
Следует отметить, что комплексный подход к решению вопросов развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, совершенствования ее в соответствии с международными правилами должен сочетаться с максимальным использованием многолетнего отечественного опыта, с учетом складывающихся особенностей национальной экономики, деятельности государственных органов различного уровня.
Существуют, однако, не только организационные, но и методические проблемы контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов, которые осложняются еще и тем, что до сих пор государственные учреждения и предприятия, как и институты частного права, полностью не перешли на международные стандарты учета и отчетности. Эти обстоятельства сдерживают использование накопленной методической базы, общепринятой в международной финансовой практике. Вместе с тем необходимо критически оценивать зарубежный опыт и не следует слепо его копировать, это по меньшей мере нерационально. В Казахстане пока нет ни
устоявшегося финансового и бюджет-ного законодательства, соответствующей правовой и финансовой культуры подавляющего числа хозяйствующих субъектов и граждан. К тому же существующие методические разработки других контрольно-ревизионных органов не могут быть полностью восприняты Счетным комитетом в силу особой специфики его задач и функций. Поэтому вопрос о разработке адекватных методик и стандартов проведения Счетным комитетом аналитических работ, проверок и контрольных мероприятий стоит очень остро, и он должен быть решен в ближайшее время, в том числе через нормы соответствующего закона, на основе международной практики, опыта государств участников СНГ.
В таких условиях приоритеты в работе Счетного комитета совершенно иные, важнейшими из которых являются обязывание всех пользователей средств республиканского бюджета финансовой культуры, поиск изъянов в действующих нормативных правовых актах, через которые утекают государственные ресурсы. В последнем заключается особый смысл реализации критерия законности. Счетный комитет в силу своего статуса может реализовать это с наибольшей эффективностью. Дело в том, что другие контрольные органы осуществляют проверки, аудит и контрольные мероприятия исключительно в рамках действующих нормативных правовых актов. Их интересует уставная и противоуставная деятельность, а неуставная, которая и осуществляется в законодательных “дырах”, остается за гранью контроля, что должно быть исключено. Более того, участие Счетного комитета в определении порядка и периодичности проведения контрольных мероприятий и проверок использования средств республиканского бюджета в действующих нормативных правовых актах не предусмотрено, что вряд ли можно признать обоснованным.
Следует отметить, что ни в практике налогово-бюджетной деятельности, ни в научно-теоретических исследованиях вопросы экспертизы и анализа республиканского бюджета, в т.ч. и аудита и контроля его исполнения, цельного, комплексного решения не получили. Имеется достаточно обширная практика проведения на предприятиях и в учреждениях экономического и финансового анализа. Но разработанного и обоснованного механизма аудита, экспертизы, анализа и контроля исполнения республиканского и местных бюджетов, методик, стандартов их проведения пока нет.
Критерием оценки исполнения бюджета являются, во-первых, полное использование внутренних резервов по привлечению доходов в бюджет, во-вторых, целесообразность и экономичность расходования бюджетных средств.
В соответствии с указанием Президента Республики Казахстан Назарбаева Н.А. о необходимости создания мощной службы внешнего аудита, расширения полномочий Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, укреплении его качественно и количественно Счетным комитетом разработана Концепция развития системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета в Республике Казахстан.
Концепция направлена на реализацию следующих основных первоочередных задач .
1. Дальнейшее развитие системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, установление государственного регулирования формирования их нормативной базы, в первую очередь основных принципов и стандартов аудита и контроля, адаптированных к международным нормам, а также организация методологической работы по соответствующим вопросам аудита и контроля в целом.
2. Активное участие системы аудита и контроля в искоренении проявлений коррупции в распределении и использовании средств республиканского бюджета.
3. Обеспечение “прозрачности” деятельности всех государственных органов по исполнению республиканского бюджета, широкой гласности и открытости для общественности, всех налогоплательщиков информации о его исполнении.
4. Качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения системы аудита и контроля за исполнением республиканского бюджета, целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
Опыт работы Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и изложенное выше подтверждают своевременность и необходимость разработки проекта Закона Республики Казахстан “Об аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов”, который внесен на рассмотрение руководства Республики Казахстан.
Принятие указанного законопроекта и реализация данной Концепции позволят осуществить решение следующих задач :
1. Совершенствование нормативной правовой базы аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и приведение ее в соответствие с требованиями международной практики;
2. Разработка и осуществление мер по качественному улучшению гласности аудита и контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов и обеспечение доступа широкой общественности к соответствующим оперативным и итоговым информациям.
3. Оказание методического руководства и помощи местным представительным органам в проведении аудита и контроля за исполнением местных бюджетов различного уровня.
4. Обеспечение накопленного опыта работы и возможностей Счетного комитета при проведении анализа и экспертизы ежегодно представляемых на утверждение Парламента страны проектов законов о республиканских бюджетах.
5. Необходимо в ближайшее время ввести и закрепить в действующих нормативных правовых актах ответственность соответствующих должностных лиц, администраторов бюджетных программ за формирование и исполнение доходов бюджетов всех уровней, использование бюджетных средств, определение понятий нецелевого или неэффективного их использования, правовые и финансовые последствия их отзыва, четко определить роли в аудите и контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов ведомственного финансового контроля.
4.1.2. Состояние Бюджетной системы.
Перед рассмотрением состояния госбюджета на сегодняшний день хотелось бы ненадолго углубиться в историю. «… одна важная деталь действий нашего правительства – это неожиданный даже для наблюдателей низкий уровень собираемости поступлений в бюджет… прогноз налогопоступлений в бюджет за два месяца текущего года выполнен на 74,3%, по неналоговым поступлениям выполнение прогноза составило 77,8%. При этом почти 90% недопоступлений налогов пришлось на социальный налог, акцизы на товары внутреннего производства и импортируемые товары и ряд других платежей… На последовавшем затем заседании правительства г-н Какимжанов указал еще на одну интересную особенность действий своих подчиненных. Оказывается, в конце прошлого года в результате применения так называемых авансированных платежей с предприятий были собраны налоги … за первый квартал еще не начавшегося 1999 года. Это позволило выполнить план уходящего квартала года. Вопросов к г-ну Дамитову (председатель Нацбанка) накопилось немало , и главный из них заключается в следующем: почему Нацбанк после наращивания денежной массы в 1995-1997 г. (с Т115794,70 млн до Т172141,40 млн) в прошлом году внезапно начал сокращать эту массу, доведя ее в декабре 1998 года до уровня в Т 148608,20 млн?
В прошлом году денежная масса (М2) была сокращена на 13,7%, а изъятие денежных средств из обращения составило Т23,4 млрд. Объем наличных денег в обращении сократился за год на 26%… Акежан Кажегельдин, например, в своем публичном интервью напомнил общественности о своих финансовых заслугаах перед Отечеством, приведя в пример $1100 млн., умело выторгованные им в 1996 г. у компании Mobil за 25% участия в Тенгизском проекте. «Причем этот бонус поступил на казахстанский счет за границей сразу», - подчеркнул экс-премьер.Но буквально в день выхода интервью г-на Кажегельдина министр финансов Ураз Джандосов с не меньшей гордостью рапортовал депутатам о поступлении $200 млн от компании Mobil в счет упомянутой сделки 1996 г. Получилдось, что вся сумма бонуса поступила на казахстанский счет все же не сразу, а с заметной задержкой во времени».4
«… статистические данные из года в год констатируют неуклонное падение доходов бюджета, когда в 1995 г. они составляли 19,6% ВВП, а в 1997 г. – 15,4% ВВП, причем размеры дефицита государственного бюджета, выраженные также в процентах к валовому внутреннему продукту, характеризуются не менее опасной динамикой: если в 1994 г. он составлял 2,4%, а в 1995 г. – 4%, в 1996 – 2,6%, то в 1997 – 3,7%. По официальным данным, дефицит бюджета на 1999 г. прогнозируется на уровне 3,46% ВВП, из-за того, что предварительный прогноз реального национального дохода в результате перерасчета заложен с ожидаемым падением на 1,5%.
В частности речь идет о проблеме неплатежей, когда, по последним данным Агенства по статистике РК за 1998 г., общая кредиторская задолженность 7795 отчитавшихся предприятий и организаций составляет Т1501,5 млрд, или 89,8% (!) от объеме ВВП, полученного в 1997 г., рост которого, кстати, составил 2% от уровня 1996 г. Можно привести данные , что доля просроченной задолженности по обязательствам от общего объема на 1 декабря прошлого года составила 41,1% и ее наибольшие суммы сосредоточены в горнодобывающей (17,7%), обрабатывающей промыщленности (22,9%) и производстве и распределении электроэнергии, газа и воды (29,1%).
В свою очередь, масштабы дебиторской задолженности, которая в целом на 1 декабря прошлого года составляет Т657 млрд, 55,6% которой составляет просроченная задолженность в основном со стороны покупателей и заказчиков (68,6% в целом и 75,8% в просроченной).
На первый взгляд проблема неплатежей говорит о том, что стоимость продукции отгружена потребителю, но в срок им не оплачена.
На самом деле можно признать, что эти факты являются реальным следствием того, как расчетная цена предприятия превышает уровень цен неплатежеспособного спроса. Самое главное, что разница между ними, в принципе, может быть и не погашена – как из-за действующего уровня налоговых и кредитных ставок, так и существования механизма жесткой заработной платы (возникающего в результате различных тарифных ограничений) , - основных статей издержек, что в целом означает , как предприятие фактически утрачивает контроль над ценой и рентабельностью. Можно привести даже такую деталь, что снижение, в частности, дебиторской задолженности в большинстве случаев показывает, как денежные средства замораживаются не в расчетах с дебиторами, а в складских запасах, что, естественно, свидетельствует о трудностях с реализацией продукции.
Конечно, с чисто экономической позиции, величина неплатежей сразу станет равной либо сумме невыплаченной заработной платы (задолженность по которой в РК доходит до Т36,8 млрд, 69,7% из которой приходится на долю просроченной), либо величине прибыли (что зеркальным образом отражается на убытках предприятий, число которых составляет примерно 52,8% от общего числа всех хозяйствующих единиц). А именно эти «статьи» составляют добавленную стоимость, или ВВП РК, когда закономерно возникает вопрос об адекватности только 2,5%-ного падения главного экономического показателя государства по итогам прошлого года.
На фоне этих выкладок только на первый взгляд парадоксом выглядит тот факт, почему решение проблем внутренней задолженности, по сути, не находит отражения в реальных действиях правительства РК, к которым сегодня относят предложение Министерства финансов о … взаимозачете долгов бюджетных организаций перед поставщиками электроэнергии, тепла и других услуг на Т10 млрд, в результате которых снижение доходов нового варианта бюджета будет сведено лишь с Т43 млрд до Т33 млрд.
Только в 1997 г. кредиты Нацбанка, используемые для покрытия бюджетного дефицита и имеющего ( по чисто монетарным предложениям) сильный инфляционный эффект, сократились с 0,5% ВВП в 1996 г. до 0,1% ВВП, и в том же году он был профинансирован за счет внешних заимствований и продажи государственных ценных бумаг.
Сегодня, однако, уже многое заложено в словах первого вице-министра финансов РК, что в 1998 г. зафиксирован значительный разрыв между расходами и доходами по исполнению бюджета, когда финансирование его дефицита находится на уровне 60% от плана, причем отмечается , что он, в свою очередь, зависит от ситуации на внешних финансовых рынках.
… понятно, такие доводы во многом сводятся к тому, что если в рыночной экономике нет нормального денежного хозяйства, когда так называемая тенговая монетизация экономического оборота (отношение денежной массы к ВВП) колеблется на уровне 8-10% (тогда как в Германии, где величина предложения и спроса на деньги также весьма ограничена, этот уровень составляет 70%, а в Великобритании – даже 100%), то не может быть и речи о подъеме экономики, росте налоговой базы и бюджетного потенциала государства.
… По официальным статистическим данным, снижение объема ВВП 9Т1750 млрд) в 1998 г. в отраслях, производящих товары, составило 5,5%, а в производстве услуг 0,5%, причем удельный вес производства товаров снизился до 35,8% против 38,2% в 1997 г., что и привело к увеличению доли услуг в ВВП до 59,2% (в 1997 г. – 56,7%)»5
«Рутинный процесс корректировки бюджета на текущий год неожиданно для всех превратился в острый конфликт между парламентом и правительством. Последнее в результате может исчезнуть с политической арены нашей страны навсегда как государственный институт.
«Наезд» на правительство начался 22 февраля 1998г. со встречи главы государства с председателями палат парламента г-ми Байгелди и Оспановым… если бы депутаты приняли поправки к бюджету, попирающие основные права граждан, закрепленные Конституцией, то у главы государства и у избирателей появились бы все основания высказать недоверие обеим ветвям власти - законодательной и исполнительной. В этом случае в стране возникла бы ситуация, нежелательная в первую очередь для главы государства – по сути, это означало бы переход в лучшем случае к временной власти одного человека. Напомним, что в 1995 г., когда был распущен парламент, положение было несколько лучше – страной правили президент и правительство, и даже функционировал Конституционный суд.
Вняв голосу руководителей парламента, президент страны заслушал также отчет председателя счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета г-на Утебаева. Из отчета выяснилось, что утвержденный законом республиканский бюджет в 1998 г. по большинству показателей не был исполнен. Как известно, неисполнение закона уже есть преступление, и посему не приходится удивляться разгулу преступности в стране – ведь рыба и в самом деле гниет с головы. Итогом финансовой деятельности правительства Нурлана Балгимбаева в прошлом году стал рост кредиторской задолженности учреждений, финансируемых из республиканского бюджета с Т8970 млн до Т12747,5 млн, по заработной плате с Т572,3 млн до Т1631 млн. Правительство не только оказалось в определенной степени этаким коллективным преступником и банкротом, оно еще и не справилось с одной из своих основных функций – фискальных.
Недоимка по налогам и другим платежам в бюджет за прошлый год увеличилась на 40% до Т113304,1 млн – это семь (!) годовых оборонных бюджетов страны. Кстати, наибольшая сумма недоимки приходится на Павлодарскую, Костанайскую и Мангистаускую области.
Из отчета счетного комитета выяснилось , что не выполнены и конкретные задания президента, например, по освоению кредитов на развитие малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств и создание рабочих мест (освоено пока 39% из широко пропагандируемых $100 млн). Обнаружены серьезные недостатки в использовании займа Азиатского банка развития, выделенного для улучшения системы образования, неудовлетворительно оценена и работа правительства по удешевлению кредитов крестьянским и фермерским хозяйствам.
Через пару дней правительство попало под огонь критики мажилисменов на пленарном заседании этой палаты. Дело дошло до того, что вице-премьер, министр финансов Ураз Джандосов прямо на заседании мажилиса поручил министру юстиции г-ну Мухамеджанову рассмотреть возможность возбуждения судебного дела против одного из депутатов, обвинившего г-на Джандосова в непрофессионализме и ребячестве. Масла в огонь подлили попытки правительства внести на рассмотрение мажилисменов поправки в те законопроекты, которые еще не приняты и обсуждаются в комитетах мажилиса.
Депутаты обвинили исполнительную власть и в нарушении регламента, поскольку изменения были предложены буквально перед началом заседания… Движение «За Казахстан-2030» обратилось к главе государства с просьбой взять на себя «всю полноту главы исполнительной власти». Нет, речь не шла о том, чтобы совместить должность президента и премьера в одном лице. На сей раз депутаты предложили Назарбаеву превратить его аппарат в некое подобие администрации вашингтонского Белого дома и перейти к прямому президентскому правлению в стране. Правительство как отдельная бюрократическая структура из этой схемы, как известно, выпадает вместе с премьер-министром и его замами, взаимодействуя с президентом напрямую.
Впрочем, это политика, а что касается бюджета, то создалось впечатление, что депутаты ждут от правительства лишь одного – отзыва внесенных законопроектов и дополнительных денег на социальные нужды, которые, как неосторожно дал понять г-н Джандосов, у правительства есть. Если оно поддастся нажиму депутатов, то дефицит бюджета заметно увеличится, что автоматически повлечет за собой дальнейшее снижение международного рейтинга Казахстана. Последние решения агентства Fitch IBCA по снижению рейтинга нашей страны, как ни странно, почти совпали по времени с обострением противостояния между правительством и парламентом по вопросу о корректировке бюджета.»6
«Буквально накануне начала свободного плавания тенге глава государства подписал закон о внесении изменений и дополнений в республиканский бюджет. Забавно, что и с новыми поправками, на принятие которых ушло несколько месяцев упорных дискуссий парламента и правительства, бюджет не смог прожить хотя бы неделю. Как уже признали сами члены правительства, ответственные за бюджет, изменение курса тенге требует теперь внесения очередных изменений в закон о бюджете и рассмотрения их в парламенте. Комичность ситуации состоит в том, что парламентариям, которым предстоит рассмотреть еще более пяти десятков законопроектов, уже не до своей основной деятельности – на политическом горизонте страны явственно обозначились очередные парламентские выборы. Символом их приближения стал и изменившийся имидж спикера мажилиса, который на прошлой неделе предстал перед журналистами в кожаной куртке и джинсах.
Вернемся хоть и не к очень реалистичному, но все же имеющему силу закона бюджету. Одной из главных сенсационных поправок к нему стали более Т16,1 млрд, которые республиканский бюджет намерен изъять в этом году из поступлений в городскую казну Алматы. Сумма эта очень велика – она заметно превышает расходы бюджета на оборону всей страны и составляет примерно Т11 тысяч на одного жителя бывшей столицы. Вопрос заключается в том, откуда теперь взять эту сумму и почему она определена именно в таком, явно не посильном для города размере. Другой вопрос: почему правительство решило не проводить изъятия из доходов Астаны, которые предусматривались первоначальным декабрьским вариантом бюджета?
Напомним, что согласно декабрьскому варианту бюджета общая сумма поступлений от общегосударственных налогов в бюджеты областей и городов Алматы и Астаны устанавливалась в процентном исчислении. Алматы оставалось 28,2%, Астане – 60% от общего объема таких поступлений. Меньше Алматы правительство оставляло только Атырауской области – 24,3% и Мангистауской – 27,4%.
В апрельском варианте бюджета объемы бюджетных изъятий установлены уже в абсолютном выражении. Из этих показателей выясняется, что город Алматы, лишенный каких-либо природных богатств и живущий исключительно своим торгово-закупочным, банковским и немного промышленным трудом, должен будет отдавать в республиканский бюджет сумму, немного уступающую суммарным вливаниям в бюджет богатых на природные ресурсы Актюбинской, Карагандинской, Костанайской, Мангистауской и Павлодарской областей. Именно в этих областях трудятся прославленные иностранные инвесторы Казахстана, и, судя по всему, отдача от их труда и производимых с их помощью нефти, газа, угля и металла для республиканского бюджета не так уж и высока, раз правительству приходится обирать Алматы. Астана из списка доноров бюджета в новом варианте исчезла и, похоже, безвозвратно.
Расширился по сравнению с декабрем и список тех областей, которые намерены жить за счет других регионов. В декабрьском бюджете таких областей было 5, а в апрельском варианте их стало 8. С наступлением весны необходимость получения субвенций осознали акимы Восточно-Казахстанской, Западно-Казахстанской и Кызылординской областей, что в определенной мере удивило журналистов – именно эти регионы все время на слуху своими богатствами – соответственно, металлами, газом и нефтью. Другие области также не назовешь бедными – они представляют весь плодородный юг страны (Алматинская, Жамбылская, Южно-Казахстанская_ и не менее богатый ее север (Акмолинская, Северо-Казахстанская_. Общая сумма субвенций с декабрьских Т22,5 млрд поднялась в апреле до Т25,4 млрд, что означает лишь одно – с областей-доноров и особенно с города-супердонора правительство намерено брать больше.
Такой бюджетный «разделизм» выглядит очень не по-рыночному и больше похож не на разделение бюджетов, а откровенное нахлебничество одних за счет других и обыкновенную уравниловку. Во всяком случае, вполне определенно можно утверждать пока одно – такую ношу алматинцам не вытянуть. Особенно теперь, когда внезапно подешевшим тенге правительство еще раз доказало – оно играет не только не по правилам, но и без всяких правил вообще.»7
| Скачать | Размер файла |
|---|---|
 Бюджетная система РК.zip | 67 Kb |
