Власть есть целостное понятие, но ее эффективное функционирование предопределено принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Еще Г.В.Ф.Гегель, анализируя сущность ветвей государственной власти, подметил, что законодательную власть можно сравнить с властью всеобщего полагания, судебную — с властью идеального полагания, а исполнительную — с властью реального полагания.[1]
Развивая и конкретизируя конституционно-правовые положения о месте и роли органов государства, административное право наиболее полно закрепляет статус исполнительной власти, порядок ее организации и взаимодействия с другими органами государства.
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 25 июня 1991 года "О Кабинете Министров Республики Казахстан" Правительство осуществляло свою деятельность под руководством Президента Республики Казахстан. Если по Конституции 1993 года Президент Республики непосредственно руководил деятельностью Кабинета Министров, то по Конституции Республики Казахстан 1995 года Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью.
Для того чтобы понять, как с помощью административного права оформляется исполнительная власть, необходимо знать, что субъект (или орган) власти правомочен представлять общественные интересы и в этих случаях он может устанавливать общеобязательные правила и оперативно решать вопросы управления.
Если правомочия Парламента в сфере правотворчества (издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения) ограничены статьей 61 Конституции Республики Казахстан, то правомочия Правительства не только многообразны, но и динамичны. Например, Правительство обладает не только правом законодательной инициативы, но и издает постановления по различным вопросам государственного управления.
С помощью административного права формируются администрация государства, система исполнительных органов и структура, состав Правительства.
§ 2. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ (СТРУКТУРА) ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Понятия "организация", "структура" в литературе имеют различную трактовку. Нередко авторы в анализе и оценке подобных определений используют логические категории. По мнению В. Г. Вишнякова, структура выполняет роль матрицы, которая помогает органу провести разделение труда и выполнить определенные функции[1]
И. Л. Бачило, развивая эту идею, отмечает, что организационной структурой выступает субъект, в силу закона или иного акта включенный в данную систему и наделенный специальной компетенцией и ресурсами для осуществления целенаправленной деятельности по обеспечению работы подчиненных организаций.[2] Например, кризисные явления в науке повлияли на выбор организации, в результате которого Министерство науки и научно-технической политики объединили с Академией наук и таким образом возникло Министерство науки — Академия наук. О том, насколько такая структура сможет отвечать требованиям управления и окажется плодотворной, покажет время. В этой связи правомерно утверждение Н.Ф.Овчинникова о том, что "не отношения сами по себе, но именно тождественность отношений образуют структуру".[3] С позиции административного права данная версия могла бы иметь такую интерпретацию: системные характеристики управленческих (организационных) отношений, способные формировать устойчивые отношения управления, отвечающие новым задачам времени, и образуют структуру.
Подобная версия может быть взята за основу анализа поиска оптимальной структуры организации исполнительной власти, функциональных (межведомственных), линейных (отраслевых) и региональных принципов этой ветви власти.
Анализ Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, "О Правительстве" и административной практики свидетельствует о том, что сочетание функциональных и линейных принципов разделения труда характерно для организации любого органа управления. Существенная разница между данными принципами состоит в том, что линейный руководитель (непосредственный руководитель, в подчинении которого может быть группа подчиненных или организаций, — ректор, министр), как правило, один и правомочен решать все вопросы организации. Так, министр и возглавляемое им министерство осуществляют руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления (здравоохранения, юстиции и др.). Министр и персонально правомочен издавать приказы, а в пределах, предусмотренных законодательством, осуществлять межотраслевую координацию. Например, учебные заведения имеются в различных ведомствах, но решения по вопросам единой государственной политики в образовании правомочно принимать только Министерство образования, культуры и здравоохранения.
В свою очередь, государственные комитеты, как правило, специализируются на межотраслевой координации, но по отношению к своим структурным подразделениям председатель или иной руководитель осуществляют непосредственное управление (линейный принцип). В этой связи уместно напомнить и о ведомствах при министерствах, которые специализируются на контрольно-надзорных функциях либо руководят подотраслью, т.е. в одном органе имеют место и функциональный, и линейный принципы.
Однако и такой подход не дает достаточно полного представления о структуре органов управления. Поэтому в основе классификации органов исполнительной власти могут быть следующие признаки:
1) содержание функций управления (регулирующие, контрольно-надзорные, координирующие);
2) порядок образования органа (избираемые, т.е. выборные; учреждаемые, назначаемые);
3) форма органа (министерство, государственный комитет, департамент, агентство и др.);
4) способ формирования и изъявления воли и реализации ее в государственных решениях (коллегиальные и единоначальные);
5) территориальные пределы деятельности (республиканские, региональные, местные).
Под функцией понимают в буквальном смысле исполнение либо совершение. Однако в дальнейшем употребление данного понятия применительно к государству, его органам или управлению свидетельствует о том, что говорится о разных вещах (функции — задачи, функции — методы, проявления свойств и способов поведения и т. д.).[1] С методологических позиций данное понятие не может рассматриваться вне категории "деятельность". Но ошибочность многих взглядов заключается в том, что взаимообусловленность этих понятий нельзя рассматривать как нечто абсолютное в качестве инструмента государственных органов. Подобные попытки (взять и отменить), например, заменить регулирование на саморегулирование, передать функции государства общественным организациям приводили к тупиковым ситуациям.
Несмотря на многообразие управленческой деятельности (нормативно-индивидуальное регулирование, лицензирование, надзор и т. д.), она не может быть осуществлена вне права.
Функциями государственного аппарата становятся те направления деятельности, которые необходимы для его социального назначения.[2] Данное суждение ограничивается не только социальной характеристикой явления управления, но и фактически подчеркивает производность права от управления.
Деятельность органов государственного управления, как бы ни "рядили" ее в институт административного усмотрения, должна быть ограничена и предопределена правом. Учитывая, что управленческая деятельность связана с властной компетенцией органов государства, очень трудно представить, к каким результатам или последствиям может это привести (например, произвольное взимание штрафов или зачисление в вуз, если не руководствоваться правом).
Именно специализация норм, в частности, административного права, служит основанием для выделения как любой отрасли законодательства, так и соответствующих отраслей государственного управления.
Каждая отрасль управления обслуживается различными отраслями законодательства (финансового, трудового и др.), но административно-правовые институты занимают особое положение. Это обусловлено системообразующими функциями административного права, что, в свою очередь, формирует и закрепляет системно-управляющие функции государственного управления.
Закономерности, характеризующие не только генезис права, но и государственного управления, находят свое непосредственное отражение:
1) в повышении уровня нормативного обобщения и создании законодательной основы управления (принятии новых законодательных актов); 2) в усилении специализации административного права и управления; в) в совершенствовании взаимодействия как нормативного и индивидуального регулирования, так и деятельности органов общей и специальной компетенции; 4) в совершенствовании механизмов обеспечения правовых норм (усиление роли надзорных и судебных органов, расширение практики обращений граждан, обжалования неправомерных действий должностных лиц).
Общность генетических, структурно-функциональных особенностей административного права и государственного управления, их социально-правовая значимость позволяют сделать вывод, что государственное управление — одна из основных функций исполнительной власти.
Содержание государственного управления, как правило, образуют юридически-властные полномочия органов исполнительной власти, направленные на исполнение законов, указов Президента и других нормативных правовых актов в процессе руководства хозяйственно-экономическим, социально-культурным, административно-политическим строительством в Республике Казахстан.
__________
1 См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд-во ЛГУ. 1969. С. 9; Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература. 1976. С. 78-79.
2 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.211.
§ 4. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖОТРАСЛЕВОГО, ОТРАСЛЕВОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблемы организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления остаются наиболее сложными не только в практической реализации, но и в теоретическом обобщении. Например, до сентября 1996 года контроль за соблюдением налогового законодательства возлагался, на Министерство финансов Республики Казахстан, но впоследствии был образован Государственный налоговый комитет, который был 4 марта 1997 года упразднен, а его функции, полномочия по управлению имуществом переданы снова Министерству финансов Республики Казахстан [1]. С позиции администрации Президента, данные и другие меры по реформированию государственных органов объясняются необходимостью: усиления контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства; перехода к устойчивому развитию на основе выработанных стратегических планов; приведения системы управления в соответствие с уровнем реформированности экономики; упрощения и рационализации структуры государственных органов путем объединения функционально близких из них; дальнейшего отхода от прямого управления и регламентации деятельности субъектов экономической деятельности; передачи ряда государственных функций в частный сектор и др. Несмотря на конструктивность положений, послуживших основаниями для реформирования органов, они не исключают возможности сделать этот процесс постоянным.
Безусловно, этот процесс не следует упрощать, а любое объяснение рассматривать как "зеркальное" отражение действительности. Именно по этой причине в теории административного права сохраняются не только различные определения понятия "отрасль (сфера) управления", но и критерии отнесения органов к исполнительным или административным. Например, В. С. Пронина полагает, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории [2]. В отличие от нее, Д. Н. Бахрах под органом понимает организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом [3]. Однако в другой публикации он отмечает, что под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых организаций [4]. Б. П. Курашвили считает возможным отвлечься от ряда юридических признаков административного ведомства и ограничиться его определением как относительно самостоятельного основного государственного аппарата, имеющего специфическое назначение и выполняющего соответствующие функции или группы функций [5].
В организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления, а также в создании соответствующих органов, осуществляющих управление, необходимо исходить из:
1) общих, специальных, родовых, видовых признаков, характеризующих отрасль (сферу) управления или группу управленческих функций;
2) принципов организации и оформления правового статуса.
В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основой Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.
Центральные исполнительные органы, осуществляющие межотраслевое управление, — это органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций, которые можно разделить на две группы.
Первая группа органов, как правило, полностью ориентирована на межотраслевое управление. Характерными признаками такого управления являются:
1) координация деятельности других органов для обеспечения выполнения общегосударственных задач, единой государственной политики в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах;
2) совместное участие с заинтересованными органами в разработке мероприятий по обеспечению межотраслевых задач;
3) правовая возможность получать от любых органов необходимую информацию в пределах полномочий;
4) издание в пределах компетенции общеобязательных решений по вопросам межотраслевой координации, подлежащих исполнению другими центральными и местными исполнительными органами.
Например, центральный исполнительный орган Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям: координирует работу министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает или согласовывает нормативы, правила; осуществляет государственный контроль; выдает центральным и местным исполнительным органам предписания по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеющие обязательную силу.
Вторая группа центральных исполнительных органов республики (комитеты, главные управления, комиссии, агентства, не входящие в состав Правительства) осуществляет межотраслевую координацию по обеспечению специальных исполнительных и разрешительных функций. К указанной группе можно отнести ведомства при (в) министерстве, государственном комитете, которые осуществляют не только специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, но и межотраслевую координацию.
Центральные исполнительные органы, осуществляющие управление отраслью (отраслевое управление), имеют ряд принципиальных особенностей:
1) единую систему органов и организаций, образующих отрасль (сферу) управления (образования и культуры, юстиции и т.д.);
2) в состав отрасли управления входят не только специализированные организации (транспортные, учебно-воспитательные и т.д.), но и иные, обеспечивающие функционирование отрасли;
3) между аппаратом министерства (органом отраслевого управления), его территориальными структурами и организациями существуют отношения административной зависимости, т.е. отношения власти — подчинения;
4) министерства, кроме управления отраслью, обладают определенным статусом, т.е. они в пределах, предусмотренных законодательством, правомочны осуществлять межотраслевую координацию и принимать в этой связи ведомственные нормативные акты.
Наиболее типичным является статус Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым оно осуществляет руководство государственными финансами, координирует и контролирует разработку и осуществление единой государственной финансовой политики. Так, на основании и во исполнение действующего законодательства Министерство финансов Республики Казахстан руководит территориальными подразделениями, финансовыми управлениями (отделами) аппаратов акимов, органами управления финансами административных советов специальных экономических зон, отделами центрального аппарата министерства, которые и образуют единую систему Министерства финансов. Кроме того, Министерство финансов на основании и во исполнение законодательства, в пределах компетенции издает нормативные акты, а также инструкции, приказы и указания по вопросам финансово-бюджетного планирования и финансирования, порядка исчисления и взимания налогов и обязательных платежей в бюджет, ведения учета и составления отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, порядка выпуска и обращения государственных ценных бумаг, которые являются обязательными для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности.
Вместе с тем требования эффективного сочетания централизации и децентрализации не могут быть решены путем только реформирования межотраслевого и отраслевого управления. Возникла реальная потребность поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень и соответственно расширения прав органов местного государственного управления и самоуправления.
Концепция региональной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан, от 9 сентября 1996 года определила основные регулирующие функции центральных и местных исполнительных органов в области регионального развития.
Современная практика организации регионального управления и формирования местной власти, несмотря на некоторые попытки реформирования, консервативна. Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" относил к органам местного самоуправления не только местные государственные представительные органы, но и органы территориального общественного самоуправления.
Конституция Республики Казахстан (1995 год) предусматривает развитие органов местного государственного управления и самоуправления. Реальность такова, что в обществе и в государственных структурах прониклись пониманием того, что:
необходимы органы местного государственного управления и самоуправления, способные выступать субъектами права;
местные государственные органы управления и самоуправления обречены на взаимодействие на принципах социального партнерства, т.к. в основе положений раздела VIII Конституции Республики Казахстан имеет место заимствование конституционной доктрины организации местной власти Франции;
местное самоуправление может возникнуть, когда государство не только признает институт власти народа на местах, но и переуступит ему часть государственных дел, имеющих местное значение;
наиболее перспективные варианты развития местного самоуправления — это развитие городского и сельского самоуправления;
право самоуправления может иметь следующие варианты реализации: 1) выборы органов местного самоуправления; 2) инициирование проведения опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения; 3) выдвижение право-творческой народной инициативы; 4) вступление в ассоциации с другими органами самоуправления; 5) утверждение Устава местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются органами власти народа на местах, а не системой, созданной по единому стандарту органов, и их не следует противопоставлять государственному управлению. Они могут и должны взаимодействовать по аналогии гражданского общества и правового государства.
__________
1 "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан". — Указ Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. //Казахстанская правда. 5 марта 1997 г.
2 Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления //Государство и право. 1993. №7. С. 72.
3 Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК. 1993. С. 76.
4 Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права //Государство и право. 1995. № 3. С. 15.
5 Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука. 1987.C.210,211.
§ 5. АДМИНИСТРАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Многие известные юристы (А.В. Венедиктов, И.А. Ямпольская, Г.И. Петров) высказывали различные точки зрения по вопросу о статусе администрации организаций. Расхождения касались статуса администрации: является ли она органом государства или коллектива. Сегодня эта проблема не потеряла своей актуальности. Законодательство допускает возможность создания различных организационно-правовых форм, причем каждая из них имеет различную степень самостоятельности. Но администрация не может быть органом государства. Ошибочность иных представлений связана с методологическими просчетами в анализе природы, сущности управления, которое ассоциируется с директором или иным первым руководителем организации. В этой связи необходимо уделить внимание методологии и на ее основе определить правовое положение администрации государственных организаций.
Во-первых, управление имеет властный характер. Следовательно, управляющее воздействие возможно в государственной сфере со стороны индивидуальных и коллективных субъектов, за которыми признается воля. Но воля, например, руководителя, как правило, признается, когда он персонифицирует коллектив (организацию).
Во-вторых, законодательством регулируется порядок создания юридических лиц для выполнения хозяйственно-экономических, социально-культурных и иных задач.
В-третьих, организация, созданная в установленном порядке, может в качестве субъекта права вступать в различные правоотношения (административные, финансовые, гражданские и др.). Законодательство допускает участие в правоотношении как организации, так и ее органов, и именно последние действуют от имени юридического лица.
В-четвертых, администрация организации наделяется определенными властными полномочиями в соответствии с законодательством, уставом, утверждаемым уполномоченным органом государства.
В-пятых, воля администрации, в какой бы форме она ни выражалась, не может быть первичной. Она производна от норм действующего права и органов исполнительной власти, их решений.
Право и система органов исполнительной власти являются формами отчуждения. В праве содержатся требования, максимы всеобщности поведения, которые сформулированы в законе (например, о статусе государственного предприятия). Указанные требования предписывают должностным лицам поступать определенным образом (исполнять закон, обеспечивать функционирование организации, платить налоги).
Законодательство закрепляет за руководителем организации статус органа государственного предприятия, учреждения, наделяя его компетенции, которую он осуществляет на принципах единоначалия и самостоятельности в решении всех вопросов организации.
Администрирование, менеджмент. В последние годы предлагаются разные рецепты экономического чуда. Безусловно, в выработке подходов к решению управленческих проблем они заслуживают внимания, тем более что многие идеи основываются на взглядах предшественников, которые конструктивно подходили к возможностям административных институтов. К наиболее известным работам можно отнести сочинения в восьми томах профессора Венского университета Л. фон Штейна "Учение об административном управлении" (издавался труд с 1865 по 1885 гг.); работу Ф. Тейлора "Административно-техническая организация промышленных предприятий", труд Ф. Файоля "Общее промышленное управление" и т. д.
Драматизм практики советского администрирования состоял в том, что в условиях монопольного положения государственной собственности, отсутствия конкуренции, ограничения самостоятельности низовых звеньев управления вся система работала по принципу "единой машины". Расследования "дел" И.Худенко, К.Жандыбаева тем и характерны, что система не поощряла самостоятельности низовых звеньев и преследовала за отход от единых социальных (партийно-государственных) стандартов.
Вместе с тем административная практика и опыт работы трудовых коллективов имели и ценные приобретения. Советская система использовала ценностные ориентиры человека, умело подчиняя их коллективному интересу.
Современное администрирование имеет свои традиции и принципы, обеспечивающие постоянное обновление знаний, практики руководства. Во-первых, научный потенциал государственного административного управления основывается на тех областях знаний, которые изучают организацию человеческой деятельности. Если административное право как наука выявляет закономерности управления, а соответствующая отрасль права излагает эти положения специфическим юридическим языком нормативных предписаний, учебная же дисциплина объясняет эти знания в систематизированном виде.
Во-вторых, самые разнородные явления могут быть объединены общими структурными связями и закономерностями. Данная идея активно пропагандировалась А.Богдановым и его последователями[1]. Администрирование и современный менеджмент лишь детализируют идеи управления, приспосабливая их к специфике работы аппарата управления.
В-третьих, правовое положение руководителя или его подчиненного необходимо рассматривать в контексте мотивации человеческой активности и сложностей человеческого мышления, т.е. процесс правового оформления рабочего места не должен игнорировать личностные моменты, ценности индивидуумов, что в итоге позволяет меньшим числом управляющих решать сложные задачи администрирования. Многочисленные исследования о природе, мотивации человеческой активности могут и должны быть задействованы в управлении.
Поэтому формирование задач и обязанностей руководителей и подчиненных должны корректироваться условиями для самовыражения и созданием стимулов к управленческой, исполнительной активности. В этой связи не без горькой иронии вспоминается расхожая фраза: "Инициатива наказуема".
В-четвертых, эффективность управления во многом зависит от структуры организации, оптимальной ее модели. Современные примеры работы организаций убеждают в том, что руководитель может справиться со сложностью задач, если он опирается на: 1) профессиональную организацию дела, 2) знание порядка принятия решений, налоговой политики, аудита, 3) гибкую структуру организации (см. схему) и 4) необходимые ресурсы управления.
Рычаги административной власти позволяют на основе анализа информации о кадровом и ином потенциале активно "внедряться" в рынок. Принципиально новым моментом в современном администрировании является то, что администрации организации предстоит осваивать варианты собственного, самостоятельного поведения.
Современные подходы в администрировании, опираясь на требования менеджмента, на наш взгляд, еще страдают отсутствием объединяющих идей.
А такими идеями могли бы быть высокий дух предпринимательства, патриотизм регионов, профессиональное элитарное управление, ответственность перед законом и судом.
Административное право способно выполнить свою конструктивную роль в реорганизации предприятий, в ограничении монополий, в установлении режима признания, в регистрации разных организаций, независимо от форм собственности и профиля деятельности, придавая таким понятиям, как "бизнес-план" и др., более полновесное содержание, т.к. администрация организации выступает и признается в качестве самостоятельного субъекта административного права.
Развивая и конкретизируя конституционно-правовые положения о месте и роли органов государства, административное право наиболее полно закрепляет статус исполнительной власти, порядок ее организации и взаимодействия с другими органами государства.
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 25 июня 1991 года "О Кабинете Министров Республики Казахстан" Правительство осуществляло свою деятельность под руководством Президента Республики Казахстан. Если по Конституции 1993 года Президент Республики непосредственно руководил деятельностью Кабинета Министров, то по Конституции Республики Казахстан 1995 года Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью.
Для того чтобы понять, как с помощью административного права оформляется исполнительная власть, необходимо знать, что субъект (или орган) власти правомочен представлять общественные интересы и в этих случаях он может устанавливать общеобязательные правила и оперативно решать вопросы управления.
Если правомочия Парламента в сфере правотворчества (издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения) ограничены статьей 61 Конституции Республики Казахстан, то правомочия Правительства не только многообразны, но и динамичны. Например, Правительство обладает не только правом законодательной инициативы, но и издает постановления по различным вопросам государственного управления.
С помощью административного права формируются администрация государства, система исполнительных органов и структура, состав Правительства.
§ 2. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ (СТРУКТУРА) ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Понятия "организация", "структура" в литературе имеют различную трактовку. Нередко авторы в анализе и оценке подобных определений используют логические категории. По мнению В. Г. Вишнякова, структура выполняет роль матрицы, которая помогает органу провести разделение труда и выполнить определенные функции[1]
И. Л. Бачило, развивая эту идею, отмечает, что организационной структурой выступает субъект, в силу закона или иного акта включенный в данную систему и наделенный специальной компетенцией и ресурсами для осуществления целенаправленной деятельности по обеспечению работы подчиненных организаций.[2] Например, кризисные явления в науке повлияли на выбор организации, в результате которого Министерство науки и научно-технической политики объединили с Академией наук и таким образом возникло Министерство науки — Академия наук. О том, насколько такая структура сможет отвечать требованиям управления и окажется плодотворной, покажет время. В этой связи правомерно утверждение Н.Ф.Овчинникова о том, что "не отношения сами по себе, но именно тождественность отношений образуют структуру".[3] С позиции административного права данная версия могла бы иметь такую интерпретацию: системные характеристики управленческих (организационных) отношений, способные формировать устойчивые отношения управления, отвечающие новым задачам времени, и образуют структуру.
Подобная версия может быть взята за основу анализа поиска оптимальной структуры организации исполнительной власти, функциональных (межведомственных), линейных (отраслевых) и региональных принципов этой ветви власти.
Анализ Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, "О Правительстве" и административной практики свидетельствует о том, что сочетание функциональных и линейных принципов разделения труда характерно для организации любого органа управления. Существенная разница между данными принципами состоит в том, что линейный руководитель (непосредственный руководитель, в подчинении которого может быть группа подчиненных или организаций, — ректор, министр), как правило, один и правомочен решать все вопросы организации. Так, министр и возглавляемое им министерство осуществляют руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления (здравоохранения, юстиции и др.). Министр и персонально правомочен издавать приказы, а в пределах, предусмотренных законодательством, осуществлять межотраслевую координацию. Например, учебные заведения имеются в различных ведомствах, но решения по вопросам единой государственной политики в образовании правомочно принимать только Министерство образования, культуры и здравоохранения.
В свою очередь, государственные комитеты, как правило, специализируются на межотраслевой координации, но по отношению к своим структурным подразделениям председатель или иной руководитель осуществляют непосредственное управление (линейный принцип). В этой связи уместно напомнить и о ведомствах при министерствах, которые специализируются на контрольно-надзорных функциях либо руководят подотраслью, т.е. в одном органе имеют место и функциональный, и линейный принципы.
Однако и такой подход не дает достаточно полного представления о структуре органов управления. Поэтому в основе классификации органов исполнительной власти могут быть следующие признаки:
1) содержание функций управления (регулирующие, контрольно-надзорные, координирующие);
2) порядок образования органа (избираемые, т.е. выборные; учреждаемые, назначаемые);
3) форма органа (министерство, государственный комитет, департамент, агентство и др.);
4) способ формирования и изъявления воли и реализации ее в государственных решениях (коллегиальные и единоначальные);
5) территориальные пределы деятельности (республиканские, региональные, местные).
Под функцией понимают в буквальном смысле исполнение либо совершение. Однако в дальнейшем употребление данного понятия применительно к государству, его органам или управлению свидетельствует о том, что говорится о разных вещах (функции — задачи, функции — методы, проявления свойств и способов поведения и т. д.).[1] С методологических позиций данное понятие не может рассматриваться вне категории "деятельность". Но ошибочность многих взглядов заключается в том, что взаимообусловленность этих понятий нельзя рассматривать как нечто абсолютное в качестве инструмента государственных органов. Подобные попытки (взять и отменить), например, заменить регулирование на саморегулирование, передать функции государства общественным организациям приводили к тупиковым ситуациям.
Несмотря на многообразие управленческой деятельности (нормативно-индивидуальное регулирование, лицензирование, надзор и т. д.), она не может быть осуществлена вне права.
Функциями государственного аппарата становятся те направления деятельности, которые необходимы для его социального назначения.[2] Данное суждение ограничивается не только социальной характеристикой явления управления, но и фактически подчеркивает производность права от управления.
Деятельность органов государственного управления, как бы ни "рядили" ее в институт административного усмотрения, должна быть ограничена и предопределена правом. Учитывая, что управленческая деятельность связана с властной компетенцией органов государства, очень трудно представить, к каким результатам или последствиям может это привести (например, произвольное взимание штрафов или зачисление в вуз, если не руководствоваться правом).
Именно специализация норм, в частности, административного права, служит основанием для выделения как любой отрасли законодательства, так и соответствующих отраслей государственного управления.
Каждая отрасль управления обслуживается различными отраслями законодательства (финансового, трудового и др.), но административно-правовые институты занимают особое положение. Это обусловлено системообразующими функциями административного права, что, в свою очередь, формирует и закрепляет системно-управляющие функции государственного управления.
Закономерности, характеризующие не только генезис права, но и государственного управления, находят свое непосредственное отражение:
1) в повышении уровня нормативного обобщения и создании законодательной основы управления (принятии новых законодательных актов); 2) в усилении специализации административного права и управления; в) в совершенствовании взаимодействия как нормативного и индивидуального регулирования, так и деятельности органов общей и специальной компетенции; 4) в совершенствовании механизмов обеспечения правовых норм (усиление роли надзорных и судебных органов, расширение практики обращений граждан, обжалования неправомерных действий должностных лиц).
Общность генетических, структурно-функциональных особенностей административного права и государственного управления, их социально-правовая значимость позволяют сделать вывод, что государственное управление — одна из основных функций исполнительной власти.
Содержание государственного управления, как правило, образуют юридически-властные полномочия органов исполнительной власти, направленные на исполнение законов, указов Президента и других нормативных правовых актов в процессе руководства хозяйственно-экономическим, социально-культурным, административно-политическим строительством в Республике Казахстан.
__________
1 См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд-во ЛГУ. 1969. С. 9; Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература. 1976. С. 78-79.
2 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.211.
§ 4. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖОТРАСЛЕВОГО, ОТРАСЛЕВОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Проблемы организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления остаются наиболее сложными не только в практической реализации, но и в теоретическом обобщении. Например, до сентября 1996 года контроль за соблюдением налогового законодательства возлагался, на Министерство финансов Республики Казахстан, но впоследствии был образован Государственный налоговый комитет, который был 4 марта 1997 года упразднен, а его функции, полномочия по управлению имуществом переданы снова Министерству финансов Республики Казахстан [1]. С позиции администрации Президента, данные и другие меры по реформированию государственных органов объясняются необходимостью: усиления контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства; перехода к устойчивому развитию на основе выработанных стратегических планов; приведения системы управления в соответствие с уровнем реформированности экономики; упрощения и рационализации структуры государственных органов путем объединения функционально близких из них; дальнейшего отхода от прямого управления и регламентации деятельности субъектов экономической деятельности; передачи ряда государственных функций в частный сектор и др. Несмотря на конструктивность положений, послуживших основаниями для реформирования органов, они не исключают возможности сделать этот процесс постоянным.
Безусловно, этот процесс не следует упрощать, а любое объяснение рассматривать как "зеркальное" отражение действительности. Именно по этой причине в теории административного права сохраняются не только различные определения понятия "отрасль (сфера) управления", но и критерии отнесения органов к исполнительным или административным. Например, В. С. Пронина полагает, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории [2]. В отличие от нее, Д. Н. Бахрах под органом понимает организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом [3]. Однако в другой публикации он отмечает, что под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых организаций [4]. Б. П. Курашвили считает возможным отвлечься от ряда юридических признаков административного ведомства и ограничиться его определением как относительно самостоятельного основного государственного аппарата, имеющего специфическое назначение и выполняющего соответствующие функции или группы функций [5].
В организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления, а также в создании соответствующих органов, осуществляющих управление, необходимо исходить из:
1) общих, специальных, родовых, видовых признаков, характеризующих отрасль (сферу) управления или группу управленческих функций;
2) принципов организации и оформления правового статуса.
В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основой Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.
Центральные исполнительные органы, осуществляющие межотраслевое управление, — это органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций, которые можно разделить на две группы.
Первая группа органов, как правило, полностью ориентирована на межотраслевое управление. Характерными признаками такого управления являются:
1) координация деятельности других органов для обеспечения выполнения общегосударственных задач, единой государственной политики в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах;
2) совместное участие с заинтересованными органами в разработке мероприятий по обеспечению межотраслевых задач;
3) правовая возможность получать от любых органов необходимую информацию в пределах полномочий;
4) издание в пределах компетенции общеобязательных решений по вопросам межотраслевой координации, подлежащих исполнению другими центральными и местными исполнительными органами.
Например, центральный исполнительный орган Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям: координирует работу министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает или согласовывает нормативы, правила; осуществляет государственный контроль; выдает центральным и местным исполнительным органам предписания по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеющие обязательную силу.
Вторая группа центральных исполнительных органов республики (комитеты, главные управления, комиссии, агентства, не входящие в состав Правительства) осуществляет межотраслевую координацию по обеспечению специальных исполнительных и разрешительных функций. К указанной группе можно отнести ведомства при (в) министерстве, государственном комитете, которые осуществляют не только специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, но и межотраслевую координацию.
Центральные исполнительные органы, осуществляющие управление отраслью (отраслевое управление), имеют ряд принципиальных особенностей:
1) единую систему органов и организаций, образующих отрасль (сферу) управления (образования и культуры, юстиции и т.д.);
2) в состав отрасли управления входят не только специализированные организации (транспортные, учебно-воспитательные и т.д.), но и иные, обеспечивающие функционирование отрасли;
3) между аппаратом министерства (органом отраслевого управления), его территориальными структурами и организациями существуют отношения административной зависимости, т.е. отношения власти — подчинения;
4) министерства, кроме управления отраслью, обладают определенным статусом, т.е. они в пределах, предусмотренных законодательством, правомочны осуществлять межотраслевую координацию и принимать в этой связи ведомственные нормативные акты.
Наиболее типичным является статус Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым оно осуществляет руководство государственными финансами, координирует и контролирует разработку и осуществление единой государственной финансовой политики. Так, на основании и во исполнение действующего законодательства Министерство финансов Республики Казахстан руководит территориальными подразделениями, финансовыми управлениями (отделами) аппаратов акимов, органами управления финансами административных советов специальных экономических зон, отделами центрального аппарата министерства, которые и образуют единую систему Министерства финансов. Кроме того, Министерство финансов на основании и во исполнение законодательства, в пределах компетенции издает нормативные акты, а также инструкции, приказы и указания по вопросам финансово-бюджетного планирования и финансирования, порядка исчисления и взимания налогов и обязательных платежей в бюджет, ведения учета и составления отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, порядка выпуска и обращения государственных ценных бумаг, которые являются обязательными для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности.
Вместе с тем требования эффективного сочетания централизации и децентрализации не могут быть решены путем только реформирования межотраслевого и отраслевого управления. Возникла реальная потребность поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень и соответственно расширения прав органов местного государственного управления и самоуправления.
Концепция региональной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан, от 9 сентября 1996 года определила основные регулирующие функции центральных и местных исполнительных органов в области регионального развития.
Современная практика организации регионального управления и формирования местной власти, несмотря на некоторые попытки реформирования, консервативна. Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" относил к органам местного самоуправления не только местные государственные представительные органы, но и органы территориального общественного самоуправления.
Конституция Республики Казахстан (1995 год) предусматривает развитие органов местного государственного управления и самоуправления. Реальность такова, что в обществе и в государственных структурах прониклись пониманием того, что:
необходимы органы местного государственного управления и самоуправления, способные выступать субъектами права;
местные государственные органы управления и самоуправления обречены на взаимодействие на принципах социального партнерства, т.к. в основе положений раздела VIII Конституции Республики Казахстан имеет место заимствование конституционной доктрины организации местной власти Франции;
местное самоуправление может возникнуть, когда государство не только признает институт власти народа на местах, но и переуступит ему часть государственных дел, имеющих местное значение;
наиболее перспективные варианты развития местного самоуправления — это развитие городского и сельского самоуправления;
право самоуправления может иметь следующие варианты реализации: 1) выборы органов местного самоуправления; 2) инициирование проведения опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения; 3) выдвижение право-творческой народной инициативы; 4) вступление в ассоциации с другими органами самоуправления; 5) утверждение Устава местного самоуправления.
Органы местного самоуправления являются органами власти народа на местах, а не системой, созданной по единому стандарту органов, и их не следует противопоставлять государственному управлению. Они могут и должны взаимодействовать по аналогии гражданского общества и правового государства.
__________
1 "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан". — Указ Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. //Казахстанская правда. 5 марта 1997 г.
2 Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления //Государство и право. 1993. №7. С. 72.
3 Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК. 1993. С. 76.
4 Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права //Государство и право. 1995. № 3. С. 15.
5 Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука. 1987.C.210,211.
§ 5. АДМИНИСТРАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Многие известные юристы (А.В. Венедиктов, И.А. Ямпольская, Г.И. Петров) высказывали различные точки зрения по вопросу о статусе администрации организаций. Расхождения касались статуса администрации: является ли она органом государства или коллектива. Сегодня эта проблема не потеряла своей актуальности. Законодательство допускает возможность создания различных организационно-правовых форм, причем каждая из них имеет различную степень самостоятельности. Но администрация не может быть органом государства. Ошибочность иных представлений связана с методологическими просчетами в анализе природы, сущности управления, которое ассоциируется с директором или иным первым руководителем организации. В этой связи необходимо уделить внимание методологии и на ее основе определить правовое положение администрации государственных организаций.
Во-первых, управление имеет властный характер. Следовательно, управляющее воздействие возможно в государственной сфере со стороны индивидуальных и коллективных субъектов, за которыми признается воля. Но воля, например, руководителя, как правило, признается, когда он персонифицирует коллектив (организацию).
Во-вторых, законодательством регулируется порядок создания юридических лиц для выполнения хозяйственно-экономических, социально-культурных и иных задач.
В-третьих, организация, созданная в установленном порядке, может в качестве субъекта права вступать в различные правоотношения (административные, финансовые, гражданские и др.). Законодательство допускает участие в правоотношении как организации, так и ее органов, и именно последние действуют от имени юридического лица.
В-четвертых, администрация организации наделяется определенными властными полномочиями в соответствии с законодательством, уставом, утверждаемым уполномоченным органом государства.
В-пятых, воля администрации, в какой бы форме она ни выражалась, не может быть первичной. Она производна от норм действующего права и органов исполнительной власти, их решений.
Право и система органов исполнительной власти являются формами отчуждения. В праве содержатся требования, максимы всеобщности поведения, которые сформулированы в законе (например, о статусе государственного предприятия). Указанные требования предписывают должностным лицам поступать определенным образом (исполнять закон, обеспечивать функционирование организации, платить налоги).
Законодательство закрепляет за руководителем организации статус органа государственного предприятия, учреждения, наделяя его компетенции, которую он осуществляет на принципах единоначалия и самостоятельности в решении всех вопросов организации.
Администрирование, менеджмент. В последние годы предлагаются разные рецепты экономического чуда. Безусловно, в выработке подходов к решению управленческих проблем они заслуживают внимания, тем более что многие идеи основываются на взглядах предшественников, которые конструктивно подходили к возможностям административных институтов. К наиболее известным работам можно отнести сочинения в восьми томах профессора Венского университета Л. фон Штейна "Учение об административном управлении" (издавался труд с 1865 по 1885 гг.); работу Ф. Тейлора "Административно-техническая организация промышленных предприятий", труд Ф. Файоля "Общее промышленное управление" и т. д.
Драматизм практики советского администрирования состоял в том, что в условиях монопольного положения государственной собственности, отсутствия конкуренции, ограничения самостоятельности низовых звеньев управления вся система работала по принципу "единой машины". Расследования "дел" И.Худенко, К.Жандыбаева тем и характерны, что система не поощряла самостоятельности низовых звеньев и преследовала за отход от единых социальных (партийно-государственных) стандартов.
Вместе с тем административная практика и опыт работы трудовых коллективов имели и ценные приобретения. Советская система использовала ценностные ориентиры человека, умело подчиняя их коллективному интересу.
Современное администрирование имеет свои традиции и принципы, обеспечивающие постоянное обновление знаний, практики руководства. Во-первых, научный потенциал государственного административного управления основывается на тех областях знаний, которые изучают организацию человеческой деятельности. Если административное право как наука выявляет закономерности управления, а соответствующая отрасль права излагает эти положения специфическим юридическим языком нормативных предписаний, учебная же дисциплина объясняет эти знания в систематизированном виде.
Во-вторых, самые разнородные явления могут быть объединены общими структурными связями и закономерностями. Данная идея активно пропагандировалась А.Богдановым и его последователями[1]. Администрирование и современный менеджмент лишь детализируют идеи управления, приспосабливая их к специфике работы аппарата управления.
В-третьих, правовое положение руководителя или его подчиненного необходимо рассматривать в контексте мотивации человеческой активности и сложностей человеческого мышления, т.е. процесс правового оформления рабочего места не должен игнорировать личностные моменты, ценности индивидуумов, что в итоге позволяет меньшим числом управляющих решать сложные задачи администрирования. Многочисленные исследования о природе, мотивации человеческой активности могут и должны быть задействованы в управлении.
Поэтому формирование задач и обязанностей руководителей и подчиненных должны корректироваться условиями для самовыражения и созданием стимулов к управленческой, исполнительной активности. В этой связи не без горькой иронии вспоминается расхожая фраза: "Инициатива наказуема".
В-четвертых, эффективность управления во многом зависит от структуры организации, оптимальной ее модели. Современные примеры работы организаций убеждают в том, что руководитель может справиться со сложностью задач, если он опирается на: 1) профессиональную организацию дела, 2) знание порядка принятия решений, налоговой политики, аудита, 3) гибкую структуру организации (см. схему) и 4) необходимые ресурсы управления.
Рычаги административной власти позволяют на основе анализа информации о кадровом и ином потенциале активно "внедряться" в рынок. Принципиально новым моментом в современном администрировании является то, что администрации организации предстоит осваивать варианты собственного, самостоятельного поведения.
Современные подходы в администрировании, опираясь на требования менеджмента, на наш взгляд, еще страдают отсутствием объединяющих идей.
А такими идеями могли бы быть высокий дух предпринимательства, патриотизм регионов, профессиональное элитарное управление, ответственность перед законом и судом.
Административное право способно выполнить свою конструктивную роль в реорганизации предприятий, в ограничении монополий, в установлении режима признания, в регистрации разных организаций, независимо от форм собственности и профиля деятельности, придавая таким понятиям, как "бизнес-план" и др., более полновесное содержание, т.к. администрация организации выступает и признается в качестве самостоятельного субъекта административного права.
